Лекции по "Основы транспортного права"

>

15

 

Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации предусмотрено, что этот орган исполнительной власти осуществляет функции по управлению безопасностью движения на транспорте. Однако конкретно не указано, какие именно нормативные акты этим министерством должны быть выпущены в связи с исполнением этой функции. Это потенциально является источником произвола чиновников - им (а не законодателю!) на откуп предоставлено право не только самим определять содержание акта (так, как это делается в случае подзаконного акта), но и формировать перечень таких актов," решать вопрос, нужен или не нужен конкретный акт в принципе.

Потребность в подзаконных  актах мотивируется тем, что в  случае надобности в корректировке, легче внести изменения в инструкцию (правила), чем проводить длительную и трудоемкую работу в парламенте по исправлению текста соответствующего закона. Однако те правовые нормы, которые надо оградить от произвольного изменения органами исполнительной власти, необходимо формулировать непосредственно в законе.

Проблема рационально  сбалансированного соотношения  между законодательно установленными нормами и нормами, введенными подзаконными и делегированными нормативными актами, должна решаться исходя из положения п.З ст.55 Конституции, установившего, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В связи с возможностью появления «юридической не кондиции»  при выпуске подзаконных и делегированных актов возникает проблема фильтрации негодных в правовом отношении документов. Эта проблема практически решается посредством процедуры государственной регистрации издаваемых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации (Минюсте России). Правовыми основаниями данной процедуры служат Федеральный закон «О юстиции» и Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации¹. Поступающие в Минюст России документы органов исполнительной власти подвергают правовой экспертизе и при положительном заключении экспертов вносят в Государственный реестр. На титульном листе такого документа ставят штамп:

«Зарегистрировано в Министерстве Юстиции Российской Федерации № от ». После

этого данные нормативные  акты становятся общеобязательными. При  отрицательном итоге правовой экспертизы соответствующий документ признается только локальным нормативным актом выпустившего его органа. Локальные акты распространяют свое действие исключительно на персонал выпустившей акт организации и не могут применяться иными лицами (за исключением актов, регламентирующих внутренний распорядок работы организации). Для ряда документов регистрации Минюста России не требуется, поскольку эти документы проходят государственную регистрацию в иных органах. В частности, к таковым нормативным документам относятся государственные стандарты, регистрируемые в Госстандарте России.

Наряду с федеральным  уровнем управления, государственная  власть осуществляется органами управления субъектов Российской Федерации, Субъекты федерации на основании Конституции  имеют право издавать собственные  законы и подзаконные акты по предметам своего ведения.

Особенностью процесса формирования современного транспортного права (как и иных комплексных отраслей права) является следование принципу «снизу вверх». Согласно этому принципу, устоявшиеся нормы права и традиции отраслевого управления, сформировавшиеся «внизу» (т.е. на уровне, который соответствует подзаконным и делегированным актам), поэтапно трансформируются «наверх», т.е. включаются в подготавливаемые и принимаемые законопроекты. Это объясняется тем, что транспортное право в предшествующий советский период развивалось преимущественно в форме выпуска отраслевых нормативных документов, издававшихся органами исполнительной власти. Вместе с тем, появление новых законов вызывает и процесс появления соответствующих подзаконных актов (рис. 1.4).

. >

Утверждено постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 1187 от 04.11.93.

16

 

Концепция формирования транспортного  права России основана на следующих принципах:

транспортное право  формируется за счет использования  различных источников, основными из которых являются Конституция и законы;

транспортное  законодательство включает акты как  федерации, так и ее субъектов;

подзаконные акты, относящиеся  к транспортному законодательству, являются по отношению к законам производными документами;

делегированные акты должны приниматься  в исключительных случаях. В настоящий  период принятие делегированных актов  может быть оправдано необходимостью срочного преодоления «правового вакуума»;

подзаконные и делегированные акты не самодостаточны. Для придания им законной силы они должны пройти обязательную государственную регистрацию в Минюсте России;

документы, за исключением  Конституции, законов и иных актов  законодательных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, нормативных актов органов местного самоуправления, зарегистрированных подзаконных и делегированных актов, изданных в соответствии с разделением предмета ведения и установленными полномочиями соответствующего органа, не включаются в состав транспортного законодательства и имеют локальное правовое значение.

Общая схема формирования транспортного  законодательства включает семь типов источников права (рис. 1.5), восходящих к Конституции и происходящих от нее.

Первые три источника  относятся к праву Российской Федерации, три другие - к праву субъектов Российской Федерации, еще один источник связан с муниципальным правом.

Поскольку в Конституции использованы, но не определены понятия «федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения», следует предположить необходимость предположить необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона, устанавливающего критерии отнесения транспорта и путей сообщения к категории федеральных, основы деятельности федерального транспорта и федеральных путей сообщения. В соответствии с п.1 ст.76 Конституции такой федеральный закон должен иметь прямое действие. Другой путь - толкование указанных понятий Конституционным Судом.

На практике сложилось  технико-технологическое подразделение  транспорта по видам в зависимости от используемых для перевозок среды, путей сообщения, подвижного состава, назначение транспорта (рис. 1.6).

Подразделение транспорта по видам обособление органов  управления транспортом. Такое обособление  органов управления транспортом  предопределяет отраслевой состав разделов транспортного права: дорожное, железнодорожное, воздушное, водное право; право на трубопроводном транспорте; право на городском муниципальном транспорте.

К предмету транспортного  права (соответственно, и транспортного  законодательства) не относятся некоторые схожие виды деятельности, работы и услуги¹: транспортная деятельность, осуществляемая целиком на обособленных территориях нетранспортных организаций - технологический (внутризаводской и внутрицеховой) транспорт предприятий, складов; подъем пассажиров и грузов лифтами и подъемниками в зданиях; полеты космических аппаратов; аттракционы с использованием подвижного состава; спортивно-развлекательная деятельность на обособленных от путей сообщения общего пользования территориях (автогонки², катание на прогулочных лодках на закрытых акваториях); внедорожные автомобильные перевозки (карьерные перевозки, перевозки на поле боя); полигонные испытания подвижного состава и различного транспортного оборудования и т.п. Критерием для исключения рассматриваемого вида деятельности из объектов транспортного права служат, в основном, следующие признаки:

использование для перевозок  путей сообщения не общего пользования целиком

' Результатом  является пространственное перемещение  людей и грузов.

² Однако проведение ралли на дорогах общего пользования без временного закрытия этих дорог на период

соревнований  относится к транспортной деятельности.

17

 

Рис. 1.5. Структура формирования транспортного  законодательства

л

18

 

 

 

 

 

находящихся внутри обособленной территории нетранспортной организации, в здании;

использование Космоса в качестве среды для  движения;

перемещения людей, грузов или оборудования, смонтированного  на подвижном составе в нетранспортных целях.

Обобщая сказанное, можно  представить концептуальную структуру  российского транспортного законодательства (рис. 1.7). В данной структуре отражены как действующие законы (сплошные линии), так и законодательные акты (штриховые линии), которые либо находятся на стадии разработки, либо целесообразны для введения в состав действующего российского законодательства.

Глава 2

СВЯЗЬ ТРАНСПОРТНОГО  ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

2.1. ТРАНСПОРТНЫЕ  ОТНОШЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ

Государственное право устанавливает тип государства¹, систему, принципы формирования и деятельности органов власти, избирательную систему, права и свободы граждан. Основными источниками государственного права России являются Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Конституция играет ведущую роль в формировании не только государственного права, но и других отраслей права. Статьей 15 Конституции определено, что она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Конкретные направления деятельности регламентируются федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием Российской Федерации.

К нормативным правовым актам Российской Федерации, кроме  Конституции и законов, относятся также (рис.2.1): международные договоры с участием России; указы и распоряжения Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам; постановления палат Федерального Собрания по вопросам их ведения; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, выпускаемые на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, имеющих нормативный характер.

Конституцией (ст.5) установлена  федеративная организация российского  государства. Российская Федерация состоит из субъектов федерации, перечень которых приведен в ст.65 Конституции. Одним из субъектов федерации является город федерального значения Москва, законодательство которого можно использовать для примера. Статьей 76 Конституции установлено право субъектов федерации издавать собственные законы и иные нормативные акты.

Система государственной  власти в Российской Федерации состоит  из государственной власти Российской Федерации и государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет разграничение государственного права на государственное право Российской Федерации и государственное право субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законодательства в Российской Федерации также двухступенчатая и состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Статус города федерального значения Москвы определяется Конституцией и Уставом города Москвы. Московская городская Дума 28.06.95 приняла Устав города Москвы, в ст. 9 которого указано, что он «является Основным Законом города Москвы..., имеет прямое

___^____^_-_______—. *!

¹ Российская Федерация - демократической федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления (ст. 1,7 и 14 Конституции).

21

 

 

 

Влияние государственного права на формирование транспортных отношений проявляется в распределении полномочий по государственному регулированию транспортной деятельности между федерацией и ее субъектами на основе разграничения предметов ведения, установленного источниками государственного права. Каждый конкретный предмет ведения может находиться: а) в исключительном ведении федерации; б) в исключительном ведении субъекта федерации; в) в совместном ведении федерации и ее субъекта. Правовую базу для разграничения предметов ведения и полномочий создают:

Конституция (ст. 11, установившая, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»: ст. 71, определившая предметы ведения федерации; ст.72, определившая предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; ст.73, установившая, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты ... обладают всей полнотой государственной власти»}',

конституции и уставы субъектов  федерации, в частности, Устав города Москвы (ст.9, установившая, что «Устав города Москвы в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет предметы ведения города Москвы»; ст. 13, подтверждающая установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации; ст. 14, подтверждающая установленные Конституцией предметы совместного с федерацией ведения; ст. 15, определяющая предметы ведения города Москвы);