Особенности PR-деятельности в органах государственной власти РФ на примере управления пресс-службы и информации Президента РФ

Введение

       Актуальность темы. Для того чтобы в России устойчиво развивалось демократическое гражданское общество, необходимо, чтобы общественные структуры и каждый гражданин могли постоянно получать достоверную и объективную информацию по всем интересующим его вопросам жизнедеятельности системы «общество – власть» и могли без затруднений обмениваться информацией. Для этого и существует специализированная управленческая деятельность PublicRelations (PR), создающая атмосферу взаимного доверия между гражданами и государством. В нашей стране это понятие и связанные с ним научные дисциплины появились относительно недавно, но очень активно развиваются. Развитие деятельности по связям с общественностью привело к созданию многочисленных специализированных PR-структур, служб по связям с общественностью в органах государственной власти. 
       PR-службы обеспечивают регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализовывают воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. 
В России наблюдается положительная тенденция со стороны, в первую очередь, федеральной власти к использованию механизма взаимодействия с общественностью. Достаточно заметными являются PR-службы в Администрации Президента, Правительстве России, силовых структурах, а так же PR-службы при администрациях субъектов РФ. 
       Объектом работы являются особенности PR-деятельности в органах государственной власти.  
       Предмет работы – PR-службы и структуры связей с общественностью в органах государственной власти Российской Федерации. 
       Цель данной работы состоит в раскрытии особенностей и механизмов процесса работы PR-служб в органах государственной власти на примере пресс-службы Президента РФ.

Исходя из поставленной цели, формируются следующие задачи:

1. рассмотреть подходы к понятию «PublicRelations» в государственном управлении;
2. выявить цели, задачи и функции PublicRelations в органах государственной власти;
3. описать общие принципы организации и реализации работы PR-служб в органах государственной власти;
4. проанализировать PR-деятельность на федеральном уровне на примере Управления пресс-службы и информации Президента РФ.

Часть 1. Теоретическая часть 
1.1 Характеристика подходов к понятию «PublicRelations» в государственном управлении

       Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, устанавливает, что органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку и гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства. 
       Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти, первые должны обладать реальными ресурсами власти, иметь доверие к институтам власти, обладать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их проблем и вопросов с властными структурами. 
       Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти, только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие об основных ценностях и путях развития страны. 
       Важная составляющая государства, которая напрямую определяет его характер связи с общественностью – это уровень демократичности. Даже авторитарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием связей с общественностью. Только подлинно демократические режимы нуждаются в равноправном диалоге со своими гражданами, то есть в двустороннем сбалансированном типе связей с общественностью. 
       Характеризуя уровень демократичности политического режима России, специалисты называют его «транзитным» (неопределенность конечного результата демократического развития), «неконсолидированной демократией»  – это демократия, характерная для многосоставных обществ.  
       Существенны противоречия служб «паблик рилейшнз» в органах власти и управления, где под «связями с общественностью» порой понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. Таким образом, можно зафиксировать, что особенности работы служб «паблик рилейшнз» в органах власти и в политических структурах выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, несколько важнейших предпосылок своеобразия «паблик рилейшнз», связанных с двуединой направленностью связей с общественностью: они равно активно действуют в сфере внутрикорпоративных отношений («фирменный менеджмент»), так и в сфере межкорпоративных отношений. 
       Здесь кроется разгадка многих отличительных черт «паблик рилейшнз» в органах государственного управления: будучи чиновником, работник службы действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. И, с другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает нешаблонные, иногда неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, зачастую основанные на интуитивных решениях и действиях. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто. 
       Демократические преобразования в обществе, изменение политической системы, реформирование государственной службы ставят властные структуры России перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом. Отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. Потребность в контакте с гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации столь велика, что службы «паблик рилейшнз» в наши дни становятся органичным элементом всей системы государственного управления, политической структуры общества. 
       Каждая четвертая PR-служба региональных органов власти занимает такое положение в системе властных отношений, обладает таким статусом, который в принципе позволяет ей успешно решать поставленные задачи. Если же PR-служба и ее руководитель не обладают необходимыми полномочиями и статусом, то им трудно эффективно работать. Во-первых, из-за недооценки руководством значимости связей с общественностью (одновременно и служб, обеспечивающих эту связь) в своей повседневной работе. Вторая причина - кадры руководителей PR-служб. Если руководство считает, что руководитель достаточно авторитетен и компетентен, а нередко просто близок к высшему руководству, ему предоставляются соответствующие полномочия. 
       Указанные причины, а также объективные обстоятельства, связанные с трудностями переходного периода, приводят к тому, что материальное обеспечение служб по связям с общественностью оказывается недостаточным. Так же для них свойственно желание стремиться получить как можно больше ресурсов, а если это не удается, выражать неудовлетворенность положением дел. 
       Сутью PR в независимости от сферы применения (бизнес, политика или государственное управление) является информирование общественности, ее просвещение посредством распространения знаний, повышения культуры.  
      Для более полного отражения понятия связи с общественностью в государственных структурах можно провести сравнения и выявить отличия от связей с общественностью в других сферах по пяти основаниям: целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению. Рассмотрим некоторые из них. 
       Различия по целям. Конечной целью налаживания связей с общественностью для коммерческих структур является удержание (расширение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры в соответствии с запросами покупателя. Фирма преследует, прежде всего, свои частные интересы, для чего согласовывает их с интересами общественности. 
       Деятельность PR-служб структур государственной власти связана с представлением государственных интересов. Соответственно, адресатом выступает не индивид-потребитель товара (услуг), а гражданин, ассоциированный в какую-либо организацию, или индивидуальный политический субъект. Государственные интересы носят всеобщий характер. С помощью PR представляются и согласуются интересы различного уровня, а значит, и механизм их согласования не может быть одинаков. 
       По отношению к коммерческой фирме покупатель выступает как совершенно равноправный партнер (хочу - покупаю, хочу - нет). С помощью PR или каким-либо иным образом фирма не может заставить покупателя действовать так, как ей хочется, не может навязать ему свою волю. С другой стороны, и покупатель напрямую не может воздействовать на фирму. Его участие в процессе управления лишь косвенное. Фирма с помощью PR представляет ту часть своих интересов и в той мере открыта, в которой она считает нужным. 
       Участие граждан в управлении, как непосредственное, так и опосредованное (через систему выборного представительства своих интересов) является неотъемлемым атрибутом демократического общества. В демократическом обществе государственная структура (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями. В этом отношении возможности граждан и их объединений с помощью PR оказывать воздействие на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммерческой фирмой. 
       С другой стороны, властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства, т.е. некоторое исключение составляют лишь действительно демократические общества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений в PR-взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо большими возможностями давления на граждан, в том числе, и с помощью PR, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. В зависимости от того, как решается этот вопрос, в чем видится смысл деятельности PR службы можно типологизировать и характер связей с общественностью. 
       Различия по ресурсам. Отношения в коммерческой сфере строятся на договорной основе, в качестве основополагающего фактора выступают финансовые возможности предприятия, что позволяет им использовать и инструменты рекламы для достижения поставленных целей. Государственные органы обладают большими информационными ресурсами, а в отношении финансовых, человеческих, технических ресурсов часто возникают проблемы из-за их недостаточности. Но государственные органы, взаимодействуя с общественностью, могут воспользоваться принудительными рычагами. 
       Различия по ответственности. Ответственность в коммерческой сфере связана с внутренней составляющей компании - непродуманная PR-кампания может привести к разорению. В государственном секторе ответственность носит внешний характер, то есть государство в своих действиях и решениях ответственно перед обществом, что с одной стороны говорит о более размытых требованиях, но с другой стороны эту размытость компенсирует необходимость следовать закону, который более тщательно регулирует государственную сферу, чем коммерческую. 
       Различия в окружении. Для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях. Большое влияние на государственную деятельность оказывает взаимодействие с общественными организациями и осуществление лоббистской деятельности. Решения коммерческих предприятий менее часто и не так регулярно обсуждаются в прессе, более того пресса оказывает меньшее влияние на принятие коммерческих решений. Чаще всего интерес у СМИ к частному бизнесу возникает в период кризиса или исключительных обстоятельствах, поэтому частный сектор вынужден использовать различные PR - технологии по усилению новостей компании. Также СМИ ожидают, что предприниматели будут взаимодействовать с ними на коммерческой основе. 
       Рассматривая паблик рилейшнз в контексте государственного управления, необходимо обозначить специфические качества паблик рилейшнз в этой сфере деятельности. Паблик рилейшнз в государственных органах управления представляют собой функцию в управленческой деятельности, специализированную и профессионально подготовленную, которая направлена на создание и поддержание устойчивых отношений между организацией и населением с обратной связью. Применение паблик рилейшнз в процессе управления влечет за собой способность государственной системы к саморазвитию и стабильной работе. Согласованное взаимодействие разных по своей сути направлений деятельности государственных органов управления обусловливает расширение содержания и возможностей исходящих сообщений, характерных для каждого направления управленческой деятельности.

1.2 Цели, задачи и функции  паблик рилейшнз в органах государственной власти

       Участие связей с общественностью в государственном управлении можно охарактеризовать как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти. В соответствии с демократическими тенденциями общественного развития государственные службы должны совершенствоваться и способствовать формированию гражданского общества, для чего главным направлением является налаживание прямых и обратных связей с гражданами. Так что к основным функциональным задачам PR в системе государственного управления можно отнести:

• участие в демократизации государственного управления;
• содействие становлению гражданского общества.

       Существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR: в региональных и муниципальных органах власти широко реализуется коммуникативная функция и общение с гражданами постоянно и организованно. На федеральном уровне акцентируется взаимодействие с прессой, аналитическая и прогностическая деятельность. В целом деятельность государственного PR обеспечивает согласование общесоциальных, корпоративных и частных интересов. 
       Возможности PR могут быть использованы в целях повышения открытости государственного управления и приближения к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений. 
       Доверие и понимание общественности могут достигаться только при условии, что государственные органы сами направлены на предельно допустимое доведение до общества правдивой информации о своих действиях и принимаемых решениях, а также положении в стране. PR-структуры государственной власти преследуют конкретные цели:

1. обеспечение гласности, прозрачности и открытости в работе;
2. обеспечение связей с гражданами и их объединениями;
3. помощь сотрудничеству с гражданами, их объединениями в разработке и осуществлении программ решений;
4. способствование становлению институтов гражданского общества.

       Для достижения целей службы связей призваны выполнять ряд функций:

1. нахождение контактов с гражданами и организациями, их расширение и поддержание;
2. изучение общественного мнения и доведение до общественности информации о сущности принимаемых решений;
3. анализ общественного мнения на действия должностных лиц и органов власти;
4. снабжение органов власти прогнозными аналитическими разработками;
5. формирование положительного имиджа власти и должностных лиц.

       В ходе выполнения вышеперечисленных функций PR-структуры в государственной власти занимаются:

1. своевременным распространением через информационные агентства (печать, радио, телевидение) заявлений, пресс-релизов и иных материалов, которые призваны разъяснить деятельность государственных органов;
2. освещением через средства массовой информации деятельности государственных органов при осуществлении реформ в кризисных ситуациях;
3. проведением и организацией пресс-конференций, брифингов и встреч с отечественными и зарубежными журналистами, подготовкой материалов для печати;
4. подготовкой фото- и печатных материалов, отображающих деятельность органов юстиции;
5. организацией и проведением выступлений руководителей на радио, телевидении, освещением в печати существующих проблем;
6. аккредитацией корреспондентов;
7. развитием информационных связей с пресс-службами иных органов власти и министерств других государств;
8. подготовкой документов об учредительской деятельности государственного органа, оказанием помощи в издании журналов и газет;
9. анализом сообщений в СМИ.

       Таким образом, связи с общественностью в рамках государственных структур представляют собой многофункциональную систему по организации и обеспечению отношений с общественностью. Главная цель PR-служб в органах власти состоит в наладке механизма использования коммуникативного потенциала как ресурса проведения государственной политики.

1.3 Общие принципы организации  и реализации работы PR-служб в  органах государственной власти

       Единство в многообразии PublicRelations удается соблюдать в большой степени благодаря разнообразной системе принципов, которыми в своей профессиональной деятельности руководствуется система связей с общественностью, т.е. наличие принципов показывает, что сама система PR обладает способностями к саморегулированию. 
       Зачастую упоминание о принципах PR вызывает иронию или скептическую реакцию. Какие могут существовать принципы в беспринципном пиаровском деле, где каждый отдельный случай продиктован обстоятельствами? Тем не менее, на наш взгляд, при всей разности результатов деятельности связей с общественностью, есть общие принципы, которыми руководствуются профессионалы PublicRelations в своей работе. 
       Предлагаем рассмотреть общие принципы («правда», «полная информированность», «компромисс») с точки зрения того, почему их применение выгодно, то есть приводит к успеху. Это не философская или социологическая их трактовка, однако, для специалистов в области связей с общественностью такое толкование наиболее важно. 
       Во-первых, правда. Суть: отсутствие лжи (явной и тайной). Нужно помнить истину, что «все тайное становится явным». Практическая PR-выгода: Общественность никогда не прощает обмана! «Единожды солгавший, кто тебе поверит?» Тем более что всегда найдутся конкуренты, готовые «раскрыть глаза» общественности на обман. 
       Во-вторых, полная информированность. Суть: говорить нужно все, любая недомолвка рано или поздно выходит на поверхность и тогда она воспринимается как ложь, что недопустимо. Практическая PR-выгода: предполагается не запрет, а грамотная расстановка акцентов. Во-первых, о чем-то можно говорить подробно и громко, а о чем-то как бы между прочим. Во-вторых, практически из любого негатива можно сделать позитив. 
       В-третьих, компромисс. Суть: невозможно добиться цели, не идя при этом на определенные уступки. Практическая PR-выгода: всякому человеку приятно, когда ему делают уступки, даже если они незначительны. А раз каждому, значит и всей общественности. Если мы заявляем свою приверженность данному принципу, мы автоматически отметаем от себя возможные упреки в обмане и манипуляциях, что для пиара уже стало «профессиональной болезнью». Поэтому принцип компромисса можно считать базовым принципом PR-деятельности сегодня. 
       От общих принципов PR -деятельности перейдём в более узкую сферу государственного управления, где можно выделить следующие принципы:

1. Открытость власти перед обществом. Один из основных принципов, обязательный для соблюдения. Предполагает обеспечение открытости информации при выработке и принятии управленческих решений;
2. Право на информацию. Предусматривает обеспечение равного права на информацию для общественности (в том числе - СМИ);
3. Социальная ориентация. Обеспечение приоритета при осуществлении государственной поддержки информационным проектам социальной направленности. Данный принцип наиболее актуален для работы государственных пресс-служб, которые должны придавать особое значение для освещения посредством СМИ проектов имеющих большое социальное значение, осуществляемых правительством. Например, строительство коммунального жилья;
4. Законность. Формирование системы, обеспечивающей политическую и идеологическую свободу мысли и слова, независимость средств массовой информации. Без законности нет правового государства: во время проведения избирательных кампаний данный принцип становится завлекательным лозунгом политической и экономической элиты;
5. Системность. Информационная политика опирается на принцип системности в отношениях администрации со всеми СМИ. В данном случае подразумевается регулярное проведение встреч с руководителями средств массовой информации, где все совместно обсуждаются интересующие вопросы, проблемы.

       Исходя из предложенного понимания принципов PR, следует понимать и этику профессии. Несмотря на то, что для аппарата многих организаций (бизнес-структур, органов власти) службы по связям с общественностью – новые образования, уже сложились своеобразные этические нормы функционирования данных подразделений. Как правило, специалисты в своей профессиональной деятельности опираются на положения многочисленных этических кодексов PublicRelations (Афинский кодекс, Римская хартия международной ассоциации PR, Лиссабонский кодекс, Российский кодекс и прочие), которые, во-первых, закрепляют понимание этики в пиаре и, во-вторых, активно демонстрируют его общественности. 
       Сходные положения можно найти и в других этических кодексах. Общим между ними является и то, что все устремления являются не только благородными, но и выгодными.  
       Иными словами, для оптимизации процесса коммуникативных отношений необходимо идти путем определения правил, их разъяснения и изменения таким образом, чтобы уровень понимания согласованности правил коммуникации между государственными органами и общественностью становился все выше. 
       Не вызывает сомнения – СМИ способны самостоятельно, без посредников вступать во взаимодействия со структурами государственной службы. Ровно, как и наоборот. Для обеспечения оперативного и постоянного взаимодействия со средствами массовой информации и решения других задач потребовалось создание специальных структур PR-служб. С созданием во властных структурах PR служб взаимодействие государственной службы со средствами массовой информации приобретает качественно новый характер. Организацией этого взаимодействия начинают заниматься профессионалы-управленцы и таким образом в поле взаимодействия вводится еще один «третий игрок». 
       Воздействие характера государства и принципов организации государственной службы на организацию работы служб по связям с общественностью находит отражение, прежде всего в тех целях и задачах, которые ставят соответствующие властные структуры перед службой по связям с общественностью на уровне проектирования этих служб. Перечень таких целей и задач содержится в Положениях о службах по связям с общественностью, которыми она призвана руководствоваться в своей деятельности. 
       Таким образом, все принципы в системе PublicRelations взаимосвязаны между собой. Для успешной деятельности специалистам по связям с общественностью необходимо их комплексное применение на практике. В результате достигается системность управления, а также гармоничность и комплексность общественной жизни в целом и отдельных ее сфер и областей. Таким образом, принципы организации и реализации работы PR - служб являют собой совокупность всех принципов связей с общественностью и специфических, характерных только для PR-служб в государственных органах. 
       Рассмотрев данную часть, мы пришли к следующим выводам: