Земская реформа 1864 года

капитализма в России. И  те и другие в условиях формирования буржуазных отношений

стремились сохранить  экономические позиции, укрепить и расширить политическое

положение, с тем, чтобы  активнее отстаивать свои интересы и влиять на политику

царизма.

Вопрос  о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при

Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина

комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в

уезде». В нее вошли  образованные и либерально настроенные чиновники министерств

внутренних дел, юстиции  и государственных имуществ. Комиссии было предписано,

чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки  хозяйственных

вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II

подготовленный комиссией  проект «Временных правил» о местном управлении, которое

строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под

давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С

Ланского, обвиненных в «либерализме», уволили в отставку. Новый министр внутренних

дел П.А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы

местного управления, был  известен своими консервативными взглядами и стоял на

позиции защиты корпоративных  прав дворянства. Однако он не решился пойти на

ликвидацию основных принципов  земской реформы, положенных в ее основу комиссией

Милютина, – выборности и  бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские

учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной

буржуазии и существенно  ограничивала представительство основной массы населения –

крестьянства, совсем устраняла  от участия в выборах рабочих  и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти

даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву

было поручено в связи  с реформой земских учреждений подготовить также проект

«нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предполагалось при

Государственном совете учредить «съезд земских гласных «из представителей

губернских земств и городов  для предварительного обсуждения некоторых законов

перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой

реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года. Император, в принципе,

одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени

обстановка в стране существенно  изменилась. Революционная волна была сбита, и

самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к

участию в законодательстве», решив ограничиться лишь учреждением органов местного

управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться

и от проектируемой низшей земской единицы – волостного земства.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях»

был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1

января 1864 года Александром II и получил силу закона.

 

      2.2 Основные  положения и особенности реформы.

1-го января 1864 г. Положение  о земских учреждениях получило законодательную

санкцию.  Земства утверждались как всесословные органы местного самоуправления в

уездах и губерниях. «Сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, -

говориться в проекте, - не согласно с характером земских учреждений, имеющим в

принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности». К

решению вопросов местного хозяйства привлекается более широкий круг жителей:

представители дворян и обуржуазившихся  помещиков, торгово-промышленной и сельской

буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление,

способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые

пути для роста капиталистического уклада.

Избирательная система строилась  по трем съездам (куриям), в основу которых был

положен принцип имущественного ценза.

К первой избирательной курии  относились уездные помещики, владевшие землей

определенных размеров, которые  устанавливались в зависимости от местности. Нормы

колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но

также крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не

менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год. Тем самым буржуазия

получала доступ в первую курию.

Второй была городская  курия. В ней получали избирательное право городские жители,

имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в

черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого

имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от величины города.

Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь

незначительное меньшинство  населения.

В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-

домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались

выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского

собрания. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося на крестьянство,

вводилось ограничение по численности выборщиков на съездах: не более трети от

общего числа лиц, имевших  право участвовать в волостных сходах. Эта норма должна

была гарантировать представительство  малочисленных сельских обществ.

Первое время после  отмены крепостного права на отношении крестьян к земствам

сказывалось их политическое бесправие, забитость и безграмотность. Они плохо

разбирались в сущности земской  реформы, да и не очень ею интересовались. В такой

обстановке в гласные  от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане.

«Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

Поскольку от каждой курии  избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне

всегда оказывались в  меньшинстве. На первых же выборах в  29 губерниях гласных

уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян — 38% Выборы в губернские

земские собрания проводились  гласными уездных земских собрании. Распределение

количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов.

По  тем  же 29 губерниям  дворяне получили 74% гласных, крестьяне  — 11%.

Избирательный механизм работал  в соответствии с интересами помещиков, которые,

получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую

политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и уездных

земских управах) также преобладали  помещики.

Выборы гласных в уездное  земское собрание производились на уездных съездах трех

курий. Губернские гласные  избирались на уездных земских собраниях.

Подготовка съездов избирателей, на которых осуществлялись выборы гласных,

начиналась с составления  по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них.

Создание таких списков  правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц

местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника,

полицмейстера, чиновника  ведомства государственных имуществ и др.).

 Земские собрания –  второй элемент системы земских учреждений. Земское собрание

избиралось один раз в  три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали

чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как

правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в

определенной зависимости  от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

   *  раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов;

   *  составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и

            способах исполнения в уезде повинностей;

   *  предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и

            заключений по предметам хозяйства;

   *  разрешение на открытие торгов и базаров;

   *  отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных;

   *  содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств

           об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

   *  местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы по устройству

            губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и

            взаимному страхованию;

   *  представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих

            действиях.

К исключительной компетенции  губернских земских учреждений относилось:

   *  разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей

            сообщения, повинностей, заведений общественного призрения;

   *  дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков

            существующих;

   *  дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже

            существующих;

   *  представление через начальника губернии ходатайств о перенесении земских

            дорожных сооружений в разряд государственных;

   *  дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

   *  раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на

           земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному

           распоряжению правительства;

   *  рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении

           смет и раскладок уездных сборов;

   *  рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций земств.

Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В

статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных,

но не всегда обязательных. К ним относились:

   *  заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими

            благотворительными заведениями;

   *  попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и

            промышленности;

   *  управление взаимным земским страхованием имущества;

   *  участие в попечении о народном образовании и народном здравие   (в

            хозяйственном отношении);

   *  раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на

           земство;

   *  взимание и расходование местных сборов.

Земские управы были исполнительными  органами земских учреждений. Их личный состав

избирался на первом заседании  земского собрания нового созыва. Чиновники местных

казенных палат, уездных  казначейств, лица духовного звания были лишены этого

права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года.

Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура  председателя

утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило  выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того,

 

их обязанности включали:

   *  составление губернских смет, раскладок и отчетов;

   *  подготовка нужных собранию сведений и заключений;

   *  надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

   *  представление в суде интересов земства по имущественным делам;

   *  распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии

           земских собраний.

   *  рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при

            них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года

предусматривало, что все  сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты

ревизий печатаются для всеобщего  сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года

материалы собраний и управ  печатались без предварительной  цензуры, за исключением 

 

постановлений, нуждавшихся  в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных

губерний, даже по общим делам  управления. Все печатные издания были подчинены

цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься

с разрешения губернатора  и в количестве, не превышающем  число гласных. Таким

образом, местное население  полностью утратило возможность контролировать

деятельность земских  учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в

собрании гласные не могли  ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния  земских учреждений, ограничило их компетенцию

узким кругом чисто хозяйственных  дел, из пределов которых земства не имели права

выходить. Отделив хозяйственную  область от общей администрации, правительство

раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями,

что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же

область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например,