Зарубежный опыт и российская практика государственного управления на федеральном и региональном уровнях

1. Система сдержек и противовесов. Конституция США учредила президентскую форму правления в виде президентской республики. Смысл американской модели состоит в жестком разделении законодательной, исполнительной (президентской) и судебной властей, которые формируются независимо друг от друга. Хотя прямо Конституция не сформулировала этот принцип, она обеспечивает равновесие между тремя ветвями власти, не допуская возвышения одного органа над другим. Президент республики – глава государства и правительства; Правительство не несет ответственности перед Конгрессом; Президент не обладает правом роспуска палат Конгресса. Конгресс США разделен на две палаты – Палату Представителей и Сенат, которые равноправны. Законопроект не может стать законом без полного согласия между ними. Конгресс принятыми законами «сдерживает» Президента и Верховный суд, а в случае несоблюдения законов может прибегнуть к импичменту. Президент «сдерживает» Конгресс правом вето, а Верховный суд – правом назначения членов суда. Опираясь на Конституцию, Верховный суд приобрел функцию конституционного контроля, что позволяет ему признавать отдельные нормативные акты Конгресса и Президента юридически ничтожными, если они противоречат Конституции.
2. Принцип разделенного правления. Поскольку сроки полномочий высших органов власти – Президента и палат Конгресса разнятся, то может возникнуть ситуация, когда исполнительную и законодательную власти (по крайней мере одну из палат) контролируют различные политические партии. В этом случае действует принцип «разделенного правления», ставший одним из элементов системы «сдержек и противовесов». Разделенное правление затрудняет сотрудничество Президента и Конгресса, однако «обрекает» участников на поиски консенсуса, поскольку Конституция не предоставляет возможности легального разрешения возникшего конфликта досрочными перевыборами одного из его участников.
3. Двухпартийная система. В США существует только две партии: Демократическая и Республиканская. Американские политические партии являются слабыми и не отличаются внутренним единством и дисциплинированностью. Этому способствовала введенная практика предварительных выборов – праймериз, позволяющая именно избирателям определить кандидатов на будущих выборах. Демократы выступают за социальную ориентированность государственной политики, поддержку малоимущих американцев. Республиканцы (консерваторы) выступают за сохранение традиционных американских ценностей», в которые включают свободу рыночных отношений, личную ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое государство».
4. Активная роль заинтересованных групп. США отличает широкое распространение лоббизма, которое компенсирует пассивную роль политических партий в политическом процессе. Именно заинтересованные группы оказывают решающее влияние на процесс принятия политических решений. Лоббистская деятельность считается реализацией петиционного права, сформулированного в поправке 1 к Конституции США. Одно из ее положений гарантирует «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».
5. Федеративное государственное устройство. США – федерация, что обуславливает наличие двух уровней управления – общенационального и регионального. Предметы ведения федерации и штатов четко разграничены, а за субъектами закреплена значительная автономия¹⁸.

Резюмируя вышесказанное, хотелось бы отметить, что прослеживается некое сходство между системами государственного управления США и России, выражающееся, прежде всего, в федеративном устройстве. Сочетание централизации и децентрализации таит в себе опасность возникновения противоречий между центром и регионами, с чем сталкивалась не только современная Россия, но и США. На сегодняшний день, по - мнению многих специалистов,  в нашей стране вопрос о четком разграничении полномочий и предметов ведения субъектов и центра остается открытым, в отличии от США, где Конституция и ряд ФЗ основательно решают проблему. Россия является крупнейшей федерацией в мире, в ее составе 83 объекта управления, что противоречит теории управления – принцип оптимизации управления четко определят, что норма управляемости не должна превышать 9 – 10 объектов управления. Конечно, надо понимать, что большое количество субъектов в нашей стране обусловлено, прежде всего, большой территорией, но, по – нашему мнению, процесс укрупнения субъектов должен быть основательно обдуман и применен. Явной негативной чертой федерализма в России – это национально-территориальный принцип построения субъектов, что ежегодно порождает огромное количество национальных конфликтов, и что, в свою очередь, существенно подрывает целостность страны. В США же закреплен законодательно не национальный принцип формирования субъектов.

Еще одним, на наш взгляд, преимуществом и гарантом стабильности государственного управления в США  является «непоколебимость» Конституции. Данный принцип существенно стабилизирует и легализует государственное правление Америки. Да, возможность изменения Конституции нашей страны тоже затруднена, но, по-нашему мнению, не в должной степени, об этом свидетельствует количество поправок, принятых за относительно короткий срок ее существования.

 Еще одним важным аспектом в практике США, на который, на наш взгляд, нам необходимо обратить внимание, это активная реализация петиционного права, развитие которого способствует развитию демократии вцелом. В России объективной необходимостью сегодня является развитие гражданской ответственности за происходящее в стране и политической культуры, которые будучи гарантом становления демократии, значительно повышает эффективность государственного управления.

2.2.  Французская  модель государственного управления: специфика, структура и механизм.

Анализируя опыт зарубежных стран, и учитывая свою уникальную историю развития,  на синтезе монархической и республиканской традиций была основана французская модель правового государства. Французы создали свою модель более 200 лет назад, начиная с 1789 года.

Французскую модель государственного управления отличает развитая этатистская  традиция. В ее основе лежит культ  государства и принцип «административной  опеки» по отношению к обществу, сменившаяся после реформы 1982 года на принцип административного контроля. Как показывает политическая история, без жестко централизованного государства  и авторитарной власти было невозможно формирование французской нации, языка  и культуры. До последнего времени  именно политика, государство и его  институты задавали направления  развития французского общества. Государственная  система Франции сформировала некую  «французскую модель общества», которую характеризуют две особенности:

1. Стремление удерживать власть на расстоянии и не допустить ее концентрации;
2. Вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая независимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых властей¹⁹.

Специфика V Республики - сочетание  «стабильности и динамизма» посвящена особенностям полупрезидентской формы правления. По форме правления современную Францию относят к полупрезидентской республике, поскольку основные признаки данной формы правления сочетают в себе черты, присущие как президентской, так и парламентской республикам. Так, Президент Пятой Республики избирается прямым всеобщим голосованием, назначает и отзывает премьер-министра, досрочно может распустить Парламент без предварительных консультаций. Правительство во главе с премьер-министром, наделенным действительными полномочиями, несет политическую ответственность перед Парламентом. Основной функцией Парламента является законотворчество.

Пятая республика коренным образом изменила статус исполнительной власти, наполнив вторую ее составляющую политическим содержанием. Это предопределило возникновение во Франции уникальной модели управления. Выражена эта уникальность в наличии не трех, как в президентской  или парламентской формах правления, а четырех ветвей власти. Наряду с классической триадой существует еще и президентская власть.

Конституция, принятая в 1958 году, была разработана под руководством генерала де Голля и группы его  единомышленников. Этот документ содержит короткую преамбулу, где провозглашается  приверженность французского народа к  правам человека и принципам национального  суверенитета. Как и в Конституции 1946 года, Франция объявлялась неделимой, светской, демократической и социальной республикой.

Современная французская  модель управления обнаруживает своеобразие  и в вопросе парламентского контроля. Утратив по Конституции Пятой республики первенство среди высших органов государства, французский Парламент компенсирует свою, что называется второстепенность, стремлением к контролю над управленческим спектром деятельности исполнительной власти. Парламент стремится к контролю различных сфер социальной жизни страны, создавая всевозможные парламентские агентства и службы. Однако попытки Парламента получить более широкие полномочия по контролю над администрацией решительно пресекаются Конституционным советом. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти²⁰.

Режим Пятой республики органично  сочетает силу и эффективность президентской  власти (элемент президентской системы) с парламентским контролем за правительством (признак парламентской  республики). В структуре государственного управления доминирование исполнительной власти над законодательной достигалось  учреждением сильного и независимого главы государства, который назначает  правительство  с согласия парламента, бицефальностью (двуглавостью)   исполнительной власти, разделенной  между Президентом и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя.

По форме государственного устройства Франция – унитарное  государство, где выборность местных  органов власти соседствует с  принципом административной опеки  за ними со стороны чиновников, назначаемых  из центра. Пятая республика отличается от иных государств сочетанием управления с самоуправлением: функцию управления выполняют назначаемые сверху чиновники (комиссары республики, супрефекты и др.); самоуправление – представлено выборными органами.

Франция разделена на 26 регионов, которые составляют 96 департаментов, а департаменты включают 36 тыс. коммун. В департаментах действуют органы самоуправления – генеральные советы, избираемые населением сроком на шесть  лет, с обоснованием состава наполовину каждые три года. Центральная власть представлена в лице префектов, назначаемых  президентом. В коммунах местная  власть осуществляется муниципальными советами, избираемыми населением на шесть лет. Высокая степень централизации, когда важные решения принимаются  на верхних этажах государственной власти, дополняется принципом децентрализации, предполагающим значительную степень автономии органов местного самоуправления в реализации интересов регионов, департаментов, коммун²¹.

Для системы государственного управления Пятой республики во Франции  характерна слабая коммуникация государства  с обществом и четкие границы  между социальными группами с  точки зрения концентрации в их руках  властных ресурсов. По определению  известного политолога Мишеля Крозье, система публичного управления во Франции представляет собой «французскую бюрократическую модель», основанную на централизации и стратификации. В то же время в ней отсутствие развития коммуникация общества и власти, жизненно необходимая любой системе. Именно несовершенная коммуникация, по его мнению, ответственна, в частности, за ту «систему отношений», которая породила французскую правительственную администрацию.

По замечанию М. Крозье, французскую административную систему  блокируют централизм и стратификация, которые властвуют барьером на пути коммуникационных потоков. Централизм усугубляет расстояние между теми, кто принимает решения, и теми, для кого они предназначены. Стратификация  создает заслоны и перегородки, множит иерархии и категории, между  которыми плохо проходит информация. В результате «та власть, которая  тяготеет к концентрации на верхушке пирамиды, есть в основном формальная власть, которая оказывается парализованной отсутствием информации и живых  контактов. Те, кто принимают решения, не имеют достаточно средств для  знакомства с практической стороны  проблем, которыми они занимаются. Те же, кто имеют знания, не имеют  права решать». По мнению Крозье, «способность к коммуникации теперь составляет одно из главных условий правильного функционирования современной организационной системы. Ее эффективность все больше зависит от того, насколько ее руководство имеет возможность, с одной стороны, быть как можно скорее и точнее информированным обо всех переменных, которые определяют их решения, а с другой стороны, быстро и во всех подробностях доводить до сведения подчиненных задачи, вытекающие из решений, нужные средства и требуемые условия реализации решений».²²

Долгое время эта модель считалась исключительно французским  достоянием, образцом решения задач  по обеспечению целостности и  поддержанию эффективности государственного регулирования. Многие страны пытались заимствовать опыт государственного строительства  Франции. Однако полувековая практика функционирования режима Пятой республики показала, что авторитарная президентская  система, даже если она сочетается с  «парламентским суверенитетом», автоматически  не создает необходимых условий  для стабильного и динамичного  развития общества. Кроме того, смешанная  модель содержит существенные недостатки, которые блокируют возможности  ее постоянного обновления, ее способности  ответить на вызовы времени. По – нашему мнению, это является важным аспектом, на который нам стоит обратить внимание. Россия обязательно должна учитывать опыт Франции в построении государственного управления, анализировать  ее ошибки (особенно усиление авторитарной президентской власти), чтобы не допустить их в своей практике. На наш взгляд, этот аспект приобретает особую актуальность сегодня, когда в России все отчетливее прослеживается тенденция усиления президентской власти. А к чему это может привести, нам показывает опыт Франции.

Заключение.

Итак, в ходе работы мы выяснили, что под государственным управлением  понимается деятельность государственного исполнительно – распорядительного  органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения их этих решений и решений органов  законодательной власти. На сегодняшний  день государственное управление переживает кризис и остро нуждается в  реформировании.

Как показала практика, последующее  развитие теории административно-государственного управления связано с поиском  ответов на вопросы об оптимальном  сочетании централизации и децентрализации  в государственном управлении, о  рациональной иерархии отношений в  системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с  бюрократизацией государственной  машины и многое другое.

Опыт последних лет  развития России показывает, что поиск  путей решения кризисных проблем  только через политические перестановки, смену лозунгов или ситуационного  управления, без решения коренных вопросов управления делами общества ведет к усугублению и расширению кризиса, к разрушению производственного, научного, духовного потенциала общества. Отсюда задача – исполнительная власть должна быть живой, динамичной системой, взаимодействующей с другими  подсистемами государственной власти, адаптируемой к процессам социально-экономического характера. Решение вышеизложенной задачи ставит требования к организации  и деятельности исполнительной власти совершенно определенного свойства: быть готовой к адаптации, сохраняя устойчивость, конституционность государственности в целом.