Зарубежный опыт и российская практика государственного управления на федеральном и региональном уровнях

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя высшими  судами – Конституционным Судом  РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ⁸.

  Необходимо отметить, что органы государственного управления, от которых в наибольшей степени зависит эффективность функционирования всего государства и его социально – экономическое развитие, являются еще и основной формой организации и контроля исполнения решений органов представительной (законодательной) власти.

Подытоживая все вышесказанное, необходимо обратить внимание на то, что  система государственного управления в России переживает период радикальной трансформации, обусловленный поиском модели администрирования,  способной быть эффективной с точки зрения достижения общезначимых целей, компактной по своей структуре, лишенной чиновничьего произвола и работающей не на себя, а на общество. Неэффективность публичного сектора выражается в высоком уровне коррупции среди чиновников, неспособности государственной системы управления оперативно реагировать  на ожидания и нужды широких слоев общества, в низком уровне жизни и интеллектуальной деградации. Созданная в 90-е годы система государственного управления была самодостаточной с точки зрения реализации интересов «новых» классов – олигархов и новой бюрократии. Попытки ее реформирования не приносили позитивных результатов, поскольку не носили системного характера, а были поверхностными, концептуально и организационно не были проработаны с учетом специфики российских условий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. 2. Организация государственной власти на региональном уровне.

 

Организация регионального  управления в России и характер использования  местными властями социальных технологий регулирования общественно-экономических  процессов сегодня в значительной мере предопределены нормативными отношениями  между центром и субъектами Федерации.

Согласно Конституции  Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов в их отношениях с федеральными органами государственной власти.

В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная  власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Конституция создает правовую основу для разграничения полномочий и предметов ведения государства  и регионов, которые конкретизируются в индивидуальных договорах между  Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельным субъектам  Российской Федерации могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты.

Конституция не устанавливает  систему органов государственной  власти субъектов Федерации. Она  предоставляет возможность субъектам  самостоятельно определять их, требуя лишь соответствия системы региональных органов государственной власти основам конституционного строя  и общим принципам организации  государственной власти в стране.

Законодательные органы регионального (так же как и общефедерального) уровня являются органами коллегиального характера, принимающими решения большинством голосов, и решения которых носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной, но это не значит, что не должно быть определенной координации законодательства субъектов Федерации и самой Федерации.⁹

Представительными (законодательными) органами государственной власти в  субъектах Федерации являются думы, собрания и т.п. Органами исполнительной власти выступают администрации (правительства). Деятельностью администрации руководит  глава администрации (губернатор), а  его первый заместитель иногда является главой правительства. В систему  исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые  главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает Положение о них.

Конституция определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и устанавливает, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".¹⁰

В условиях проведения административной реформы в современной России вопросы организационно-правового  обеспечения деятельности элементов  исполнительной власти становятся наиболее актуальными. При относительно сбалансированной и устоявшейся системе исполнительной власти на федеральном уровне следует  отметить многообразие и неуравновешенность систем исполнительной власти на уровне субъектов РФ. Данное положение объясняется  не только федеративным устройством  государства, но и прежде всего, отсутствием  продуманной, целенаправленной политики федерального центра в отношении  субъектов Российской Федерации. За последние два года проявлений этому не счесть, начиная с изменения терминологического порядка и повсеместной замены конституционного понятия «субъект федерации» на географическое – «регион» и заканчивая попытками «укрупнения» управляемых субъектов через создание федеральных управленческих округов. При этом явно прослеживается тенденция централизации власти, что само по себе не является проблемой управления, но создает проблему политики.

Изначально, в соответствии с Конституцией РФ формирование современной российской государственности базируется на принципах  федерализма. Федерализм - понятие многоплановое, при этом, основополагающими являются ряд принципов, связанных с формированием  единого геополитического пространства всех субъектов (членов) федерации. Конституционные  положения ст.ст. 65-67, 71-73, 76,77 отражают характерные базовые черты российского  федерализма.

Однако, нельзя обойти вниманием и  особенности. Во-первых, для России характерен «усложненный» тип федерации (шесть видов субъектов исполнительной власти). Во-вторых, в России использована смешанная модель национально-территориального и административно-территориального деления субъектов РФ. В-третьих, «матрешечная» структура федерации, когда одни субъекты входят в другие. В-четвертых, что, пожалуй, является наибольшей проблемой – асимметричность  РФ. И наконец, разделение властей  не только по ветвям власти, но и по «вертикали» с установлением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ.¹¹

Неожиданным следствием обширности территории России, значительных сырьевых запасов  и высокой комплексности хозяйственного и производственного потенциала многих регионов является высокая самообеспеченность многих субъектов Федерации. Эта  особенность хозяйственного организма  страны полезна при кратковременных, чрезвычайных ситуациях, но губительна в долгосрочной перспективе – в соответствии с закономерностью деятельности любых закрытых систем.¹²

Еще один аспект, на который, на наш  взгляд, необходимо обратить внимание, заключается в том, что существует явный нонсенс в Основном Законе: принцип целостности государства  находится в противоречии с правом субъекта Федерации на выход из ее состава. В таком случае Россия приобретает признаки конфедерации. Вызывает сомнение и обусловленную критику сочетание национально – территориального принципа формирования страны с административно – территориальным. Причем разграничение полномочий структур государственной системы может осуществляться не только на основе Конституции, но и на базе федеративного или иного договора между субъектами Федерации.

Практика договорного разграничения  полномочий центра и регионов допускает  субъективизм при решении этих непростых  вопросов, хотя регулироваться они  должны только на основе Закона «О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  РФ», принятого в июне 1999 года. Проблемы федерализма с учетом специфики  современной социальной и политической ситуации в России обсуждались в 1998 году на Всероссийской научно-практической конференции.

В заявлениях руководителей ряда регионов и депутатов Государственной  Думы неоднократно звучала критика  в адрес руководства страны о  нарастающей диспропорции финансово  – экономического, культурного и  научно – технического потенциала субъектов Федерации, о фактическом  неравноправии регионов страны. Эта  диспропорция годами складывается в  пользу Москвы и Санкт – Петербурга, обладающих основной долей финансовых и научно – технических ресурсов страны. Вызывает сомнение необходимость столь большого количества различных по типу субъектов РФ и наделение их столь широкими правами и полномочиями¹³.

Все вышесказанное подчеркивает всю  сложность и многогранность системы  государственного управления в России. Существующие на региональном уровне проблемы, очевидно, невозможно решить, рассматривая их только с одной стороны, необходим системный, комплексный  подход анализа ситуации. Существующая концепция административной реформы не оправдала всех возлагаемых на нее надежд, она нуждается в «перезагрузке» и в новых идеях совершенствования государственного управления. По-нашему мнению, весомую помощь в разработке решения существующей проблемы может оказать зарубежный опыт развитых стран (США и Франции).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. Опыт построения систем государственного управления США  и Франции.

2.1.  Американская  модель государственного управления: структура и механизм.

Америка на протяжении долгих лет являлась бесспорным лидером мировой экономики. Производительность труда в США стремительно росла благодаря использованию новых технологий и передовых методов управления. В послевоенные годы производительность труда в европейских странах составляла всего лишь 30-40 % от уровня США, а в Японии – 14%. Экономические показатели США увеличивались на 3,2% в год, доходы населения удваивались каждые 20 лет, 80% мирового выпуска автомобилей и 52% производства стали американские предприятия. США могли позволить себе ограничить добычу собственной нефти, 11% пахотных земель превращены в луга и леса, население страны, составляющее лишь 5,6% от населения всего мира, использует 40% всех природных ресурсов.

Бесспорным свидетельством роста благосостояния страны является увеличение средней продолжительности  жизни американцев. Если в 1890 г. Она  равнялась 48 годам, то в начале 1980 годов  она перешагнула рубеж 70 лет, а  к 2000 году составила 74,7 года (71,4 у мужчин и 78, 3 у женщин). ¹⁴

Конечно, в 21 веке США столкнулись  существенными проблемами, но нам важно то, как они с ними справляются. США реализует широкую инновационную политику, частую смену технологий, поддерживает смелый курс на нововведения.  Заново пересматриваются взгляды на некоторые аспекты теории и искусства управления. Взят курс на постоянное внедрение в производство принципиально новых изделий при неуклонном сокращении всех видов затрат, повышение качественных и потребительских характеристик и снижение цен на выпускаемые изделия.

Понимая важность анализа  тенденций развития экономики страны, в США созданы специальные  структуры государственного уровня: Совет экономических консультантов, Совет управляющих федеральной  резервной системы и Административно-бюджетное  управление.

Особое внимание уделяется  созданию транснациональных корпораций (ТНК), к 1993 г. в мире действует 39 тыс. ТНК с 270 тыс. филиалов, и на их долю приходится 36% экспорта и 43% импорта США. Кстати, необходимо отметить, что и в России наметилась тенденция к созданию ТНК: «Ингострах», «Нафта-Москва»,  «Микрохирургия глаза», АвтоВАЗ и т. д¹⁵.

По – нашему мнению, способность  занимать лидирующие позиции в мире по экономическому развитию и умение успешно работать над устранением  существующих проблем США обеспечивает ее модель государственного управлении, ведь вопросы экономики и управления тесно связаны. Поэтому нам представляется необходимым узнать, в чем преимущества их модели государственного управления и что, возможно,  нам необходимо у них  перенять.

Соединенные Штаты Америки  по устройству политической организации  представляют собой федеративную республику, состоящую из 50 штатов, которые являются ее субъектами федерации. Федеральный  округ Колумбия (г. Вашингтон) занимает особое правовое положение: он не имеет  своего законодательного органа и управляется  на основе законов, принимаемых конгрессом США. Его население избирает выборщиков президента и одного делегата с правом совещательного голоса в конгресс.

США по форме правления (организации  правящей власти) являются президентской  республикой¹⁶.

Система государственного управления Соединенных Штатов Америки формировалась  на основе  и под влиянием первой в мире писаной Конституции США(1787 г.). Она относится к числу наиболее стабильных и устойчивых и по способу внесения поправок и изменений, что предусматривает усложненную процедуру принятия поправок. Всего за 220 лет в нее было внесено 27 поправок, причем уже в 1791 г. Первые десять составили Билль о правах. Конституция стала одной из причин устойчивого функционирования системы управления США. Наибольшее внимание Конституция уделила порядку формирования и деятельности центральных органов власти (Конгресс, Президент, Верховный суд). Их конституционные взаимоотношения основаны на принципе разделения властей, который в американской действительности трансформировался в систему «сдержек и противовесов».¹⁷

Современная система государственного управления США опирается на ряд  базовых принципов, лежащих в  основе ее организации и функционирования.