Законотворческий процесс в РФ

Регламент Государственной  Думы Федерального Собрания РФ требует  от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта  представить:

а) пояснительную записку  к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи  с принятием законопроекта;

в) финансово‑экономическое обоснование (в случае, если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает  расходы из федерального бюджета)²³.

По справедливому замечанию  В.Б. Исакова, «этап подготовки законопроекта является наиболее творческим и наименее регламентированным этапом законотворческого процесса»²⁴.

  «С общепринятой точки  зрения Конституция РФ содержит  недостаточно ясное понимание  термина «принятие» закона. Она  указывает, что законы принимаются  Государственной Думой (ч.1 ст.105), создавая тем самым впечатление,  будто законодательный процесс  на этом заканчивается. На самом  деле Государственная Дума фактически  утверждает законопроект, который  после этого именно в таком  качестве (хотя и называется принятым) передается в Совет Федерации.  Совет Федерации одобряет или  не одобряет законопроект, и только  после этого, как Президент  РФ подпишет принятый обеими  палатами законопроект и опубликует  его, законопроект становится  законом, т.е. может считаться  принятым.

 Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в ч.1 ст.107 Конституции РФ, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия « принятый Государственной Думой закон» (ч.1, 2 и 3 ст.105, ст.106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

 В Российской Федерации  законодательный процесс состоит  из следующих основных стадий:

- законодательная инициатива  и предварительное рассмотрение;

- рассмотрение законопроектов  и принятие законов Государственной  Думой;

- рассмотрение Советом  Федерации законов, принятых Государственной  Думой;

-рассмотрение законов  в согласительной комиссии при  возникновении разногласий;

- повторное рассмотрение  Государственной Думой законов,  отклоненных Советом Федерации;

- повторное рассмотрение  Советом Федерации законов, отклоненных  Президентом РФ;

- подписание и обнародование  законов Президентом РФ;»

 Некоторые из этих  стадий являются только возможными, а не обязательными²⁵.

Законопроекты вносятся в  Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

«Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе проходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое проводится в четырех чтениях.

Первое чтение законопроекта  представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном  заседании нижней палаты (обсуждаются  его основные положения, вопрос о  необходимости принятия, концепция  законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта  Конституции РФ). Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем следует содоклад представителя  ответственного комитета. По результатам  обсуждения Дума путем голосования  может принять законопроект в  первом чтении и продолжать работу над ним, может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

В период между первым и  вторым чтениями в установленный  срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам  совместного ведения – не менее 30 дней), ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три  таблицы поправок: рекомендуемых  к принятию, к отклонению и поправки, по которым комитетом не принято  решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы представляются в Совет Думы, который назначает дату второго чтения, а материалы рассылаются тому же кругу лиц, что и при первом чтении.

Второе чтение законопроекта  предполагает обсуждение на планерном  заседании палаты поправок, поступивших  от субъектов права законодательной  инициативы на законопроект, и голосование  о принятии его за основу и в  целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный  комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи  статей и редакционной правки. По окончании  такой работы ответственный комитет  направляет законопроект в совет  палаты для включения в проект порядка работы палаты.

Третье чтение законопроекта  – это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта  без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем  чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит, возможны лишь редакционные уточнения.

В третьем чтении закон  принимается в целом. В исключительных случаях может быть поставлен  вопрос о возвращении ко второму  чтению.

Государственная Дума может  провести три чтения в один день, если предлагается бесспорный или срочный  законопроект. «Так были приняты поправки к закону о противодействии экстремистской деятельности, к закону о гражданстве  РФ, в 2004 г. Закон о повышении налога на доходы от экспорта нефти»²⁶.

В практику работы Думы вошло  также так называемое нулевое  чтение, когда основные положения  президентских и правительственных  законопроектов предварительно обсуждаются  и согласовываются с руководителями (представителями) депутатских объединений.

Федеральные законы принимаются  Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной  Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает  и ставит на голосование поступившие  из Государственной Думы законы. Обязательному  рассмотрению в Совете Федерации  подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.

Поступивший из Государственной  Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами направляется членам Совета Федерации, а также  назначенному руководством Совета Федерации  ответственному комитету. Члены Совета Федерации могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в субъектах  РФ и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет  их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному  рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить  закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать  Совету Федерации не выносить его  на заседание или рекомендовать  вынести на заседание.

В случае если принимается  решение рекомендовать одобрение  закона Советом Федерации или  рассмотреть его на заседании  Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место  в Государственной Думе, хотя имеются  и существенные отличия. Сначала  на заседании Совета Федерации выступает  докладчик ответственного комитета, затем происходит обсуждение закона и голосование. Для одобрения  необходимо большинство голосов  от общего числа членов Совета Федерации. В противном случае закон считается  отклоненным. Принятый Советом Федерации  закон направляется Президенту РФ для  подписания.

Если Президент РФ отклоняет  закон, а Государственная Дума повторно принимает его в той же редакции, преодолев, таким образом, вето Президента РФ, закон вновь поступает в Совет Федерации, если он ранее им принимался. В этом случае комитет Совета Федерации, который ранее давал заключение по отклоненному закону, рассматривает его повторно и дает новое заключение. На пленарном заседании Совет Федерации принимает решение об одобрении или неодобрении закона, отклоненного Президентом РФ. Закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение голосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, в этом случае Совет Федерации солидаризуется с Президентом РФ, ибо президентское вето можно преодолеть только тогда, когда против него проголосуют не только 2/3 депутатов Государственной Думы, но и 1/3 членов Совета Федерации.

Ряд особенностей существует при рассмотрении в Совете Федерации  федерального конституционного закона (для его одобрения необходимо 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации), а также закона о поправках к Конституции  РФ. Закон о поправках также  должен быть принят в Совете Федерации 3/4 голосов от общего состава. Затем  Совет Федерации уведомляет субъекты РФ о принятии закона о поправке к Конституции и в течение пяти дней текст закона рассылается законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Комитет Совета Федерации  по конституционному законодательству ведет учет данных, какие субъекты РФ одобрили закон о поправке к Конституции РФ в целом, какие внесли предложения об изменениях текста. Затем на пленарном заседании Совета Федерации подводятся итоги: одобрен или нет в течение года закон о поправке 2/3 субъектов РФ. Если получено одобрение менее 2/3 субъектов РФ, рассмотрение данного закона прекращается.

В том случае, когда закон  отклонен Советом Федерации может возникнуть дополнительный этап – преодоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.

При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная  Дума может: «1) принять вторично закон  в прежней редакции (для этого  требуется 2/3 голосов ее членов); 2) принять  закон со всеми изменениями, предложенными  Советом Федерации (затем закон  снова должен быть принят Советом  Федерации); 3) принять закон при  частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить  в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации (в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы) для преодоления разногласий по спорным положениям закона (Регламент Совета Федерации представителей этой палаты в согласительной комиссии называет «депутацией Совета Федерации»)».²⁷Решение согласительной комиссии принимается при согласии той и другой стороны, происходит раздельное открытое голосование представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения; имеющиеся разногласия; предложения по их преодолению; невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

При повторном рассмотрении закона Государственная Дума рассматривает  только предложения комиссии и может  их принять либо отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов, что имело место»²⁸.

Таким образом, Дума может  одна, без Совета Федерации, преодолев  его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации  без участия Думы принять закон  не может никогда.

Существуют особенности  с принятие Федеральных Конституционных  законов и законов о поправке и пересмотре Конституции.