Законодательный процесс

В наше время, в России сложилось  предубеждение, повторяемое и в  печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятие законов  прерогатива Нижней палаты. Законодательная  инициатива - это официальное внесение законопроекта в законодательное  учреждение в соответствии с установленной  процедурой; первая стадия законодательного процесса. Влечет за собой обязанность  соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. В РФ субъектами права З.и. в соответствии со ст. 104 Конституции РФ являются Президент  РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Это важнейшая функция  правительства, которое перекладывает  всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция  лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей  органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила  право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое  использование депутатами этого  права привело к тому, что парламент  оказался буквально затоплен морем  депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные  законопроекты, необходимые для  становления современной правовой системы.

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции  РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных  образований. По-прежнему немалое число  законов отражает узкоотраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание  правотворчества. т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

законотворческий процесс  юридический регламентация

Принятие закона состоит  из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называется законодательным  процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован  главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта  хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому  Конституция РФ и Регламенты палат  детально регламентируют законодательный  процесс.

Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. В РФ включает (чаще всего) пять стадий. Первой предшествует предзаконодательный  процесс, охватывающий этап от появления  идеи, предложения о необходимости  разработки нового закона до поступления  этого предложения в соответствующий  орган и подготовки законопроекта. По общему правилу законопроекты  разрабатываются теми, кто обладает правом законодательной инициативы.

Первая стадия З.п. - внесение законопроекта в Государственную  Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы.

На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной  Думе, которое осуществляется в трех чтениях (если Дума не примет по данному  законопроекту иного решения).

Третья стадия - принятие закона Государственной Думой (обычный  закон принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, конституционный - большинством в 2/3).

На четвертой стадии закон  проходит утверждение в Совете Федерации. Подписание и обнародование закона Президентом РФ составляет пятую  стадию З.п. Число стадий может варьировать в зависимости от характера принимаемого закона и позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента РФ. Так, в З.п. появляются дополнительные стадии, если принятый Государственной Думой закон отклоняется Советом Федерации или Президент РФ применяет свое право вето.

Законодательный процесс  начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право  законодательной инициативы - это  возможность вносить в законодательный  орган законопроекты, т.е. предварительные  тексты законов. Ему корреспондирует  обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких  законопроектов к рассмотрению.

Возможна совместная законодательная  инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов  РФ в связи с наметившимися  принципиально новыми подходами  их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление  законодательной инициативы и другими  ее субъектами.

Внесению законопроекта  в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его  подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной  инициативы обычно привлекают различных  специалистов и соответствующие  учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как  правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Законопроекты вносятся в  Государственную Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), поскольку Конституция именно к  компетенции этой палаты отнесла  принятие федеральных законов, функции  другой палаты - Совета Федерации - состоят  в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении  или неодобрении.

Вносимый законопроект в  соответствии с Регламентом Государственной  Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует  дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного  закона, и другими документами.

Отвечающий всем этим требованиям  законопроект регистрируется -контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, но организации работы Государственной  Думы, - после чего Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты  по предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений  и замечаний. Они также могут  быть направлены на заключение Правительства  РФ, министерств, ведомств, государственных  и общественных органов, на научную  экспертизу, Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может  быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении  проекта закона в повестку дня  очередного заседания Государственной  Думы.

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят  его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой в соответствии с ее Регламентом  осуществляется в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются  основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.

Решение по законопроекту  считается принятым, если за него проголосовало  большинство от общего числа депутатов  Государственной Думы (ч.2 ст. 105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате.

Законопроект, принятый в  первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет  Федерации. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают  в соответствующий комитет Госдумы, Такие поправки вправе вносить все  субъекты, наделенные нравом законодательной  инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту  по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает  и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения палатой  вопросов во втором чтении. В ходе второго  чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах  их рассмотрения, и они обсуждают  поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта  за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение.

Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный  комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет  возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи  статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго  чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются  внесение в законопроект поправок и  возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон  считается принятым, если он одобрен  большинством не менее 2/3 от общего числа  депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

Принятый Государственной  Думой федеральный закон в  соответствии с ч.3 ст. 105 Конституции  РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его  дальнейшего рассмотрения. (Установив  последовательное принятие законопроекта  обеими палатами, Конституция тем  самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных  функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание  общих интересов всего российского  народы и специфических интересов  субъектов Федерации при принятии федеральных законов).

Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского  парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими  его документами и материалами  направляется всем членам Совета Федерации.

Председатель Совета Федерации  или, по его поручению, заместитель  Председателя СФ определяет комитет, ответственный  за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах  и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный  комитет. Рассматривая закон, комитет  большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации  предусматривает, что Совет Федерации  может в течение 14 дней рассматривать  принятый Государственной Думой  федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит  от возможности регулируемых законом  отношений, от степени учета в  нем интересов субъектов Федерации. Далее СФ сам решает, рассматривать  или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, в течение  которого Совет Федерации рассматривает  поступивший из Думы закон, исчисляется  со дня, следующего за днем регистрации  этого закона в СФ (исключая нерабочие  дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого  правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному  рассмотрению в Совете Федерации  подлежат принятые Государственной  Думой федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета, федеральных  налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии и т.п.

Однако на практике в связи  с трудностями созыва Совета Федерации, часто «не укладывался» в 14-дневный  срок. При этом истечение срока  не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный  закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106 Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный  срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании СФ и завершено  принятием решения.

В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному  рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято  решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для  рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Федеральный закон считается  отклоненным, если за его одобрение  не проголосовало необходимое число  членов Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия между обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление СФ об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную Думу. Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный  же срок направляется Президенту РФ для  подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в СФ и не рассмотренный палатой  в 14-днсвный срок, на пятнадцатый  день со дня поступления его из Думы направляется главе государства  для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление  в Государственную Думу.