Законодательный процесс, особенности реализации его стадий в Федеральном Собрании РФ

Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих. В соответствии со ст. 4 ФЗ РФ №289 «О порядке опубликования и вступления федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания изложено: «Официальным опубликованием федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в  «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)

 Глава государства - не пассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему принятого федерального закона наложить на него вето. В постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации указывается, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа.

§ 3.2 Пути совершенствования  законодательного процесса

Современному российскому  парламентаризму в 2012 году исполнится двадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей не велик. Но учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, этот период во многом знаковый.

Путь был нелегким. Процесс созидания и становления  коснулся всех политических институтов общества, в том числе высшего  законодательного (представительного) органа государственной власти страны—парламента Российской Федерации.⁷

В настоящее время  в стране усилиями всех субъектов  законодательного процесса создана  необходимая правовая база, обеспечивающая дальнейшую демократизацию российского общества и совершенствование государственно-правового механизма.

Федеральное Собрание—парламент России выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что его  организация и деятельность определяются демократическими и рациональными  правилами, которые отражают общепризнанные принципы правового государства, учитывают богатый опыт зарубежного парламентаризма и уроки собственной истории.

Конституция Российской Федерации, создавая правовую основу деятельности Федерального Собрания, позволяет подойти к установлению системных связей, которые определяют место парламента и каждой его палаты в государственном управлении.

______________________

⁷ Тулаев Н.П. Совершенствование законодательного процесса: регламентное или законодательное урегулирование.

 

Общее направление, заданное конституционными положениями, по участию палат в законодательном процессе, в формировании Правительства Российской Федерации, высших судебных органов, прокуратуры реализуется в парламентских процедурах, обеспечивающих правовой режим функционирования коллегиального органа.

Действующий Регламент  Совета Федерации был принят 30 января 2002 года, после того как в состав палаты вошли представители регионов, избранные (назначенные) органами государственной  власти субъектов Российской Федерации.

Принципы, положенные в  основу Регламента, базировались на сохранении преемственности парламентских  процедур, системности норм, обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Совета Федерации, и были направлены на создание такой структуры палаты, которая даст возможность повысить эффективность законодательного процесса.

По сложившейся в  нашей палате традиции орган, ответственный  за организацию внутри парламентской  деятельности, подготовку регламентных норм, имеет статус постоянной комиссии, в состав которой входят представители всех комитетов и комиссий палаты.

На этапе становления  и развития регламентных положений  принцип паритетности в работе комиссии обеспечил создание устойчивых правовых основ парламентских правил и  процедур. Необходимо отметить, что на протяжении пятнадцати лет статус комиссии, а также подходы к ее формированию не изменились.

Совершенствование Регламента Совета Федерации осуществляется по нескольким направлениям, которые обусловлены  изменением действующего законодательства, уточнением парламентских процедур в соответствии с постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также практикой работы палаты и ее конституционных органов — комитетов и комиссий.

Большое внимание уделяется  совершенствованию регламентных положений, регулирующих законодательную процедуру. На этой важнейшей проблеме необходимо остановиться более подробно.

На сегодняшний день законодательная процедура складывается из конституционных норм, отдельные  стадии законодательной деятельности регулируются регламентными положениями палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации.

Обеспечению четкости осуществления  всех стадий законодательного процесса его участниками также способствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В целом существующие правовые акты создали необходимую  нормативную базу для конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса по принятию федеральных законов. Однако характерной чертой российского законодательного процесса является отсутствие единого нормативного правового акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Качество законов, принимаемых  Федеральным Собранием, в обществе не всегда оценивается положительно, что указывает на необходимость совершенствования правовых основ законодательного процесса. Современный этап развития законодательства характеризуется значительным сокращением количества нормативных актов с собственным предметом правового регулирования. Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся в принятые ранее законодательные акты. Это, безусловно, нормальная, естественная стадия развития законодательства.

Однако, к сожалению, в  последнее время довольно часты  случаи, когда в некоторые законодательные акты поправки вносятся даже до их вступления в силу.

Совершенствование законодательства невозможно без отслеживания право  применения, поэтому Совет Федерации  на протяжении 9 лет постоянно проводит работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Одним из ключевых моментов является неоправданное ускорение  законодательного процесса за счет сокращения сроков обсуждения проектов федеральных  законов. Нередки случаи, когда законопроект принимается одновременно во втором и третьем чтениях, а летом, перед окончанием сессии нижней палаты, возможно и принятие закона одновременно в трех чтениях. Во многом несовершенство законодательного процесса обусловлено низким уровнем влияния на него институтов гражданского общества при принятии законодательных решений.

В своих регламентных положениях Совет Федерации и  Государственная Дума постоянно  корректируют нормы, регулирующие процедуру  принятия федеральных законов, порядок  взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса. Однако остро ощущается отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Для организации взаимодействия обеих палат Федерального Собрания с другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности в Совете Федерации постоянно проводятся координационные совещания, на которых рассматривается позиция комитетов и комиссий Совета Федерации по федеральным конституционным законам, федеральным законам и по законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а также принятым Государственной Думой в первом чтении. В работе совещания принимают участие представители исполнительной ветви власти —   Правительства Российской Федерации и заинтересованных министерств и ведомств. Совместное обсуждение позволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса и выработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседании палаты.

Большую роль в законодательном процессе с точки зрения гармонизации региональных и федеральных интересов играет Совет законодателей — Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Его учреждение позволило наладить консультативный процесс между членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и руководителями региональных парламентов. Регулярно проводимые заседания Совета законодателей, а также деятельность постоянного органа Совета, его президиума, позволяют найти общие точки соприкосновения, обеспечить сближение позиций в отношении конкретных законов и законопроектов.

Новой формой взаимодействия с регионами является проведение в Совете Федерации Дней субъекта Российской Федерации, которые предоставляют право руководителям исполнительных и законодательных органов государственной власти субъекта Федерации ознакомить палату с проблемами региона, перспективными планами его развития. В рамках Дня субъекта Федерации проводятся "круглые столы" по актуальной для региона проблематике, конструктивное обсуждение проблем способствует подготовке совместных законодательных инициатив. Для совершенствования законодательного процесса налаживается механизм взаимодействия Совета Федерации с институтами гражданского общества. Так, для обеспечения учета общественного мнения в законотворчестве в Регламент Совета Федерации были внесены положения о порядке взаимодействия Совета Федерации с Общественной палатой Российской Федерации, которые обеспечивают представителям этого института право принимать участие в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, присутствовать на пленарных заседаниях палаты.

Однако локальный характер внутриведомственных актов, которыми являются регламенты палат и Правительства, ограничивает регулятивные возможности и не позволяет комплексно урегулировать все отношения в законодательном процессе.

Подчас это приводит к правовым коллизиям, за разрешением  которых участники законодательного процесса обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации.

Его решения вносят новое  понимание особенностей реализации стадий законодательного процесса, способствуют согласованному функционированию ветвей власти на федеральном уровне.

Чтобы отражать потребности жизни, законодательство должно постоянно развиваться и совершенствоваться. Особенно бурное развитие законотворческий процесс получает в период экономических реформ. В этих условиях исключительную актуальность приобретает соблюдение принципа системности законодательства, недопущение несогласованности и противоречий в законах.

К сожалению, следует  констатировать, что на сегодняшний  день нарушена системность как между  отдельными отраслями права, так  и внутри каждой отрасли, на что обращают внимание многие исследователи⁸.

Отдельные положения  принимаемых законов не соответствуют  Конституции РФ, о чем свидетельствуют  многочисленные решения Конституционного Суда РФ о признании таких положений  не соответствующими Конституции РФ и исследования ученых⁹.

После принятия закона в  него вносятся многочисленные изменения  и дополнения, вследствие чего возникают  новые противоречия.

Не всегда принимаемые  законы соответствуют требованиям  научной обоснованности. При противоречивых, несогласованных друг с другом законов не может быть последовательной и правоприменительная практика. 

 

 

^{_____________________________}

⁸Журавлев М., Журавлева Е. Системность законодательства как условие обеспечения законности в борьбе с преступностью// Уголовное право. 2009.№6.С. 107

 

⁹Журавлев М., Журавлева Е. Системность законодательства как условие обеспечения законности в борьбе с преступностью// Уголовное право. 2009.№6.С. 108

Отмечая отсутствие серьезной  интеграционной и координационной  законотворческой работы, заведующий сектором института государства и права РАН, доктор юридических наук В. Лунеев пишет, что на институт были возложены функции аналитического центра по правовой политике Президента РФ, но за 14 лет институт не получил ни оного задания, никакой информации, ни денег и никаких условий, которые предписывались указами  Президента РФ. Напоминание  ИГП РАН об этих указах и о своих реальных аналитических и прогностических возможностях в 2007 г. привело к отмене указов¹⁰.

Таким образом, на федеральном уровне, а также на уровне всех субъектов Федерации следует разработать и скоординировать их правотворческую стратегию, обеспечить четкое планирование и прогнозирование всего законотворчества на достаточно длительную перспективу. Необходимо дальше совершенствовать юридическую технику, тактику и методику всех типов правотворческой практики, в том числе и законодательной, а также четкости и ясности принимаемых правотворческих решений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

^{_____________________________}

¹⁰Лунеев В. Науки криминального цикла и борьба с преступностью// Уголовное право. 2008. №6. С. 117

 

Заключение

 

В заключении можно сказать, что законодательный процесс  — это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации: