Законодательные органы

2.Роль государственных органов власти в формировании   государственной политики

2.1 Роль законодательных органов в формировании государственной политики

Технологии  формирования и проведения государственной  политики определяются в зависимости  от выбора предмета и характера государственного регулирования, финансовых возможностей государства и ряда иных факторов (например, имеющихся обязательств перед другими государствами). В то же время универсальными технологическими звеньями принятия решений, лежащими в основе разработки государственной политики и направленными на согласование интересов, соотнесение целей и средств и т.д., являются политическое прогнозирование, планирование и программирование.

Содержание  технологий и процедур формирования государственной политики определяется конкретными государственными программами, которые могут быть связаны с решением межведомственной проблемы или задачи, решаемой одним ведомством. В зависимости от этого применяемые техники и методики определения программных целей будут в большей или меньшей степени связаны с координацией, с механизмами согласования действий различных структур государства или с такими типами контроля, как непосредственное государственное финансирование, госзаказ, квотирование, лицензирование, государственное предпринимательство, или с формами косвенного обеспечения программ: налоговой, таможенной, амортизационной или кредитно-денежной политикой.

В анализе специфики государственного управления следует учитывать и  всеобщую роль конституционного, государственного прав как систем базовых норм, от имени народа регламентирующих (в  большей или меньшей степени, в зависимости от вида политического режима) все главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Кроме этого, все отдельные звенья и элементы механизма государственного управления обладают легитимными полномочиями и властными функциями; универсальной формой с весьма жесткими регламентами и санкциями; административными средствами и инструментами; и наконец, комплексом коллективных ресурсов, используемых от имени и в интересах всего народа²⁸.

Итак, государственная политика в этом смысле сопряжена с выработкой стратегического  курса общества, основных направлений  развития государства и способов осуществления его целей и задач. В структуре механизма современной государственной политики можно выделить следующие блоки:

1) формирование легитимного субъекта  и институциональной иерархии  государственной политики;

2) разработку стратегического курса  и принятие государственных решений;

3) административные и прочие средства реализации управленческих решений 

4) блок государственного контроля  и арбитража, обеспечения самокоррекции  политического режима и «обратной  связи» с объектами государственного руководства²⁹.

Вторым  звеном в механизме государственной  политики выступает разработка государственной стратегии и принятие государственных решений, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением со стороны органов исполнительной администрации. В этом блоке активное участие в выработке государственной политики принимают и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимости от соотношений властных полномочии между ними выделяются две основные модели разработки государственной стратегии и принятия решений: активная и представительская.

В первом случае законодательными институтами  формулируются базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывается стратегия общегосударственной политики, в то время как в ведение исполнительных органов закрепляется практическая реализация стратегических решений и сама технология оперативного управления. Согласно же второй, представительской, модели управления, существующей, к примеру, в ряде стран Европы, законодательные, парламентские органы ограничиваются лишь формулированием самых общих ориентиров и правил игры, а принятие многих важных оперативно-стратегических решении передается в структуры исполнительной власти.

Третий  узел механизма осуществления государственной  политики включает в себя процесс  применения технологических приемов  и методов оперативного управления, обусловленных необходимостью реализации стратегических целей и решений и ориентированных в первую очередь на практическое управленческое воздействие. Этот этап управленческого цикла самым непосредственным образом связан с политическими режимами, отражающими особенности институционального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами, так же как и сами методы политико-правового управления с той или иной страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и закона и прочего).

И наконец, последний блок в механизме  государственной политики отвечает за обеспечение контроля управленческого  процесса и самокоррекцию его  режима.

В связи с анализом иерархии функциональных блоков формирования и осуществления  государственной политики встает вопрос о субординации между самими носителями государственных полномочий, координации между субъектами и объектами государственного управления. Процесс государственного управления делится на групповую активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, то есть, условно говоря, на три горизонтальных субпроцесса: законодательный, административный и судебный процессы³⁰. Эта горизонтальная иерархия субъектов государственного управления, их функций и полномочий, значительно усложняется в федеративных странах, где существует три или даже более вертикальных уровней власти и соответствующих им носителей.

2.2 Прогнозирование и планирование как важнейший метод формирования государственной политики

Рассмотрим влияние  законодательных органов власти на формирование государственной политики на примере регулирования экономики.

Государственное регулирование экономики – это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера стабилизации и приспособления экономики к изменяющимся условиям. Оно выступает как составная часть процесса воспроизводства и решает задачи стимулирования экономического роста, регулирования занятости, поощрения сдвигов в отраслевой структуре производства и уменьшения неравенства в распределении доходов.

Формы госрегулирования экономики, различающиеся по объектам, целям, характеру управленческого воздействия, используемому инструментарию. Одним из рычагов государственного регулирования экономики относится прогнозирование и планирование.

Система государственного планирования предполагает четкое разделение функций, сфер влияния по иерархическим уровням управления. Централизованное планирование включает разработку долгосрочных прогнозов, концепции развития, целевых программ, государственного плана по своим сферам ведения³¹.

Долгосрочный  прогноз, отражая альтернативные представления  о будущем, должен определять решающие условия и факторы прогресса  общества, включая демографическую  и экологическую ситуацию в стране и отдельных ее регионах, состояние  природных ресурсов, новые научно-технические решения и обусловленные ими сдвиги в экономике, экономические и социальные рубежи, место страны в мировом сообществе. Главная его цель - выявление переходов к новому качеству экономического роста, определение основных ориентиров для выработки долговременной научно обоснованной стратегии социально-экономического роста страны.

Важнейшим элементом  планирования являются государственные  целевые программы. Программно-целевой  метод может быть эффективным  средством централизованного управления решением отдельных крупных проблем. Он включает выделение целей, приоритетных направлений, формирование целевых заданий, выражаемых в плановых показателях, определение потребности в ресурсах, разработку мер для реализации поставленных целей и т.д.

Государственные программы желательно формировать исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование должно осуществляться из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности можно привлекать предприятия, население, иностранные инвесторы. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу госзаказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей.

Важная роль в планировании принадлежит критериям, показателям, нормативам, количество и  состав которых зависят от иерархического уровня и назначения. Так, на макроуровне предпочтение должно отдаваться показателям народнохозяйственной эффективности, а на уровне предприятия (организации) - прибыльности, конкурентоспособности. Количество показателей, используемых для планирования, может и должно быть достаточно большим, что позволяет обосновать изменения всех или, по крайней мере, важнейших сторон деятельности объекта планирования. Для оценки стимулирования выполнения планов количество показателей может быть значительно меньше, и крайне важно их обобщение в одном показателе, так как динамика нескольких показателей может быть противоречивой, что затруднит их однозначную оценку (если рост производительности труда сопровождается падением фондоотдачи, то однозначно оценить деятельность предприятия затруднительно). Обобщающие показатели могут применяться в качестве критериев. Для народного хозяйства это уровень благосостояния людей, народнохозяйственная эффективность и др.

Прогнозы  социально-экономического развития  разрабатываются  исходя  из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства,  социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и  перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития  разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется   прогноз  развития  государственного сектора экономики³².

Прогнозы  социально-экономического  развития  основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических,  социальных,  а также отраслевых,  региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Прогнозы социально-экономического развития  разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

Прогнозы  социально-экономического  развития  включают количественные показатели и  качественные характеристики развития макроэкономической ситуации,  экономической  структуры, научно - технического развития,  внешнеэкономической деятельности,  динамики производства и потребления,  уровня  и  качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования,  здравоохранения и социального обеспечения населения³³.

В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу  используются при  разработке  прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития Российской  Федерации на среднесрочную перспективу³⁴.

Порядок разработки  прогноза  социально-экономического развития  на среднесрочную перспективу  определяется Правительством Российской Федерации и подлежит опубликованию. Порядок  разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации³⁵. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов  социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика  состояния экономики Российской Федерации; концепция программы   социально-экономического   развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации  на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации  и Государственную Думу.

Прогноз  социально-экономического развития на краткосрочную перспективу  разрабатывается ежегодно. Правительство   Российской  Федерации  одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной  Думе следующие документы и материалы: итоги социально-экономического развития Российской  Федерации за прошедший период текущего года; прогноз социально-экономического развития на  предстоящий год; проект сводного финансового баланса  по  территории  Российской Федерации; перечень основных  социально-экономических  проблем  (задач),  на  решение  которых  направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году; перечень федеральных  целевых программ,  намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики³⁶.