Территориальная организация публичной власти

2) в конституции устанавливается перечень вопросов исключительной компетенции федерации и перечень вопросов совместной компетенции. Исключительная компетенция субъектов федерации определяется по остаточному принципу (Германия).

3) В конституциях устанавливаются все три перечня вопросов. Те же вопросы, которые не входят ни в один из перечней, вправе регулировать федерация (Индия)

Особенностью и противоречием  российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции  положение о том, что разграничение  полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении  предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения  могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

5. Общими для всех стран юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий.

НО: централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти.

Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах, каковыми являются Франция, Италия, Япония этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Японии муниципальными органами ведает  министерство по делам местного самоуправления, во Франции и Италии - министерство внутренних дел,. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очередь министерства финансов. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлении. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов.

Основными направлениями  вмешательства правительства в  дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от правительства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах.

Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образом нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издания правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Во-вторых, определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агентов на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совместно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других административных органов, представление муниципалитетами статистической информации.

6. США:

Система местного самоуправления в США характеризуется широкой  децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства  и правительств штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти.

В Конституции США отсутствуют  нормы, напрямую регулирующие местное  управление: статус, структура и  функции местного (муниципального) управления устанавливаются на уровне штатов. В этой связи многие исследователи  местного управления (самоуправления) в США нередко используют понятие: «муниципалитеты - креатура штатов», подразумевая под этим полную зависимость (в большинстве  случаев) местных органов власти от власти субъектов федерации.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и  даже политических проблем, связанных  с федеральным финансированием  деятельности муниципалитетов, государственные  источники финансирования остаются основным способом вовлечения органов  муниципального управления в сферу  федерального регулирования.

Таким образом, органы местного самоуправления в США, будучи автономными  образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию  конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей  штатов.

Кроме традиционных для США  органов местного самоуправления (графств, муниципалитетов, тауншипов) для решения многих конкретных задач и вопросов, на местах создаются особые органы, выполняющие одну или несколько строго определенных функций (образование, водоснабжение, пожарная безопасность и т. п.) - «специальные округа». Они относительно автономны и самостоятельны в своих действиях от других органов местной власти и обладают правами юридического лица. В каждом специальном округе создается свой руководящий орган, состоящий, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых властями штата или местными органами управления.

Япония:

Закон о местной автономии 1947 г. перечисляет 9 предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции государственной власти, закрепляя все остальные полномочия за органами местного управления. В  качестве ориентира закон (ст. 2) перечисляет  более 20 собственных полномочий местных  органов, в том числе охрана общественного  порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строительство, содержание дорог, образование, социальная защита, сбор налогов, создание муниципальных предприятий и  т.д.

Практика законодательного регулирования вносит существенные изменения в этот общий список. Во-первых, последующее законодательство и, в частности, изменения, вносившиеся  в закон о местной автономии, перераспределяют полномочия между  муниципалитетами и префектурами. За префектурами закрепляются такие полномочия, как управление полицией и охрана общественного порядка, образование (старшие классы школ, найм учителей, разработка программ), регулирование деятельности промышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление природными ресурсами. Муниципалитеты отвечают за начальную школу, водоснабжение, местные дороги, социальную помощь, пожарную безопасность и пр. Во-вторых, префектуры получают определенные полномочия в отношении муниципалитетов: префекторальные органы устанавливают единые стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, и эти нормы обязательны для муниципалитетов, находящихся на территории префектуры. В-третьих, государство активно вмешивается в сферу собственных полномочий местных органов. Дело в том, что закон определяет эти полномочия как собственные, но не исключительные: законодатель никак не оговаривает возможность государственного вмешательства в их осуществление. В итоге по многим вопросам, отнесенным к ведению местных органов, парламент принимает законы, а правительство издает подзаконные акты. Подобная трактовка законодательства послужила основой для развития предписанных полномочий.

Местные органы выполняют  свои полномочия самостоятельно, но в  некоторых случаях используют и  дополнительные способы реализации компетенций, которые разрешены  законодателем. Одна из самых распространенных форм сотрудничества - объединения  муниципалитетов. Объединения формируются  для совместного решения вопросов несколькими соседними городами, поселками или деревнями. В объединении  создаются собственные органы власти - собрание, состоящее из представителей муниципальных собраний, и глава  администрации. Бюджет объединений  формируется из взносов муниципалитетов  и из дотаций, направляемых префектурой  или органами государственной власти. Другая форма сотрудничества - создание расширенных муниципальных зон; как правило, такая зона состоит  из города и окружающих его поселений. Формирование органов власти и бюджетов расширенных зон осуществляется на основе тех же принципов, что и  в случае с муниципальными объединениями. Кроме того, в Японии - по сравнению  с европейскими и даже североамериканскими  государствами - муниципалитеты и префектуры осуществляют непосредственно, т.е. силами местных служащих, лишь незначительную часть функций. Большая часть  их деятельности, особенно в таких  сферах, как строительство, мусоросборка и т.п. связана с привлечением частных предприятий в качестве исполнителей (подрядчиков).

Индия:

Республика Индия представляет собой союз (федерацию), состоящий  из 28 штатов и 7 союзных территорий. Число муниципалитетов составляет около 645 тысяч. В сельской местности  эти территориальные единицы  называются панчаятами, для городов  это могут быть муниципальные  корпорации, муниципалитеты и «наджар панчаяты».

Индия имеет давнюю традицию панчаятов – сельских советов, которые  управляют делами деревни. Органы городского самоуправления также имеют долгую историю своего существования в  Индии.

В большинстве штатов панчаяты имеют трехступенчатую иерархию: деревня, блок (группа деревень) и округ, большие и малые города являются отдельными муниципальными образованиями. В число членов местных советов  обязательно входят женщины (33,3%) и  представители каст, племен, национальных меньшинств (в соответствии с их процентным соотношением в численности  населения данной территориальной  единицы).

Согласно Конституции  Индии, органы местного самоуправления городов подчинялись властям  штатов и потому управлялись их законодательными собраниями, а в случае союзных  территорий – их парламентами. Регулирование  деятельности органов городского самоуправления со стороны федерального правительства  впервые имело место в 74 поправке к Конституции, принятой в 1992 году. Поправка была принята парламентом страны с целью определения общих  рамок работы местных городских  властей и повышения эффективности  их функционирования как демократических  образований самоуправления.

В современной Индии растет понимание необходимости и важности местного самоуправления, как механизма  демократии и института предоставления услуг территориальным сообществам  граждан. В настоящее время имеются  два ярко выраженных типа местного самоуправления: городской и сельский.

Конституция классифицирует муниципальные органы на панчаяты –  органы местного самоуправления в сельской местности, наджар панчаяты (Nagar Panchayats) - для областей, которые находятся в процессе перехода от сельской местности к городскому устройству, муниципальные советы – для небольших городских территорий, и муниципальные корпорации – для больших городских территорий, а также определяется их структура. Конституцией также обозначены назначение выборных комиссий штата, назначение финансовых комиссий, структура комитетов по городскому планированию и срок полномочий муниципальных властей.

Функции местных органов  подразделяются на обязательные и дискреционные (выполняемые по собственному усмотрению).

Великобритания:

В Англии существует три  типа местного самоуправления: уникальный Большой Лондон (Greater London), шесть так называемых муниципальных графских округов (Metropolitan County Areas) и немуниципальные графства (Non-Metropolitan Counties).

Муниципальных графских округов  всего шесть: Tyne and Wear, West Midlands, Merseyside, Greater Manchester, West Yorkshire и South Yorkshire, которые разбиты на 36 муниципальных округов.

Муниципалитеты этих округов  управляют всеми местными делами, за исключением пожарной службы, общественного  транспорта и уборки мусора - этим занимаются специальные объединенные управления из представителей рядовых муниципалитетов.

Немуниципальные графства представляют собой двухуровневую систему  местного самоуправления: графство - верхний  уровень и округ - нижний. Графство отвечает за транспорт, планирование строительства, регулирование дорожного движения, образование, защиту потребителей, пожарную службу, библиотеки, а округ отвечает за охрану окружающей среды и другие, более мелкие дела. И графство, и  округ совместно управляют музеями, художественными галереями и  парками.

Кроме муниципалитетов, по всей Англии существуют приходские советы, которые собираются нерегулярно  и решают еще более мелкие местные  проблемы.

В Шотландии работает одноуровневая  система из 32 муниципалитетов, которые  отвечают за все, включая пожарные службы и транспорт. Также там существуют общественные советы, представляющие интересы местных жителей в вышестоящих  организациях.

В Уэльсе 22 совета одноуровневой  системы местного самоуправления управляют  всеми местными делами, кроме пожарных служб, которыми заведуют три пожарных управления Уэльса. Кроме того, на территории Уэльса работают около 750 общественных советов, по сути своей сходных с  приходскими.