Структура органов местного самоуправления

Закон о МСУ допускает изменение (продление или сокращение) срока полномочий властных органов. Норма об изменении легислатуры может применяться только к органам, избранным на выборах, назначенных после официального опубликования этой нормы. Иначе говоря, представительный орган, принявший решение, скажем, об увеличении срока полномочий, не подпадает под его действие.

Согласно ч. 1 ст. 35 Закона о МСУ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия при избрании не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов. Случаи досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются Законом о МСУ. Их несколько: вступление в силу решения суда субъекта Федерации о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; принятие самим представительным органом решения о самороспуске (в порядке, определенном муниципальным уставом); преобразование муниципального образования; роспуск представительного органа в порядке, предусматривающем ответственность перед государством.

В исключительном ведении представительного органа находится:

1. принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5. определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования может дополнять этот перечень иными вопросами, решение которых зависит только от представительного органа власти. Вопросы, находящиеся в исключительном ведении, не могут передаваться другим органам местного самоуправления.

В Законе о МСУ вопрос о полномочиях органов местного самоуправления решается нечетко: так, в ст. 17 сказано, что они обладают полномочиями в соответствии с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований; в ст. 34 предусматривается, что полномочия определяются уставом; в ст. 35 говорится о том, что полномочия представительных органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие органы; функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); территориальные органы (депутатские группы); аппарат.

К руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом о МСУ, когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования.

В зависимости от того, кто возглавляет думу (совет), устанавливаются содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две основные направленности: представительские и по руководству думой.

Находясь во главе представительного органа, председатель представляет его в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований. Но более всего деятельность председателя связана с организацией работы представительного органа. Он осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их, координирует деятельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения. Председатель назначает и освобождает от должности сотрудников аппарата думы, обладает правом их приема и увольнения. В его ведении – распоряжение денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расходов думы.

Кандидаты на должность председателя выдвигаются депутатами, их группами, постоянными комиссиями (в том случае, если председатель избирается из состава депутатов). Возможно самовыдвижение. Основаниями досрочного прекращения полномочий председателя являются: отзыв избирателями (как депутата); отзыв депутатами; добровольное сложение своих обязанностей (на основании личного заявления); иные случаи, присущие выборным должностным лицам местного самоуправления.

Если же работой думы руководит председатель, являющийся одновременно главой муниципального образования, его полномочия завершаются досрочно в связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального образования. Конечно, во внимание следует принимать и другие основания, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении, о статусе выборных должностных лиц муниципальной власти.

С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы муниципального образования – председателя думы в сравнении с обычным руководителем представительного органа. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой. Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава, являющийся при этом председателем  Думы,  осуществляет  контроль  за  органами  и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования и т.д.

В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья. Это постоянные (функционируют в течение всего срока полномочий думы) и временные (действуют в течение определенного времени) депутатские комиссии. Численный состав комиссий обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой ответственность, они ей подотчетны.

В ведении комиссий находится, как правило, решение следующих вопросов: разработка проектов решений представительного органа; подготовка заключений по правовым актам думы; проведение депутатских слушаний; контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции. Постоянные комиссии выполняют роль консультативных, совещательных и контрольных органов и не вправе самостоятельно решать вопросы местного значения муниципального образования.

В настоящее время определение количества и профиля комиссий – прерогатива самого представительного органа. Наиболее распространенными являются комиссии: по бюджету; муниципальной собственности; правоохранительной деятельности; местному самоуправлению; социальной политике. Обычно в число постоянно действующих комиссий попадает мандатная комиссия. Отраслевой характер имеют комиссии по муниципальному хозяйству, социальной политике, правоохранительной деятельности. Функциональная направленность свойственна комиссиям по бюджету, местному самоуправлению, мандатной комиссии. С увеличением численности депутатов местных представительных органов возрастает количество постоянных комиссий, в том числе и отраслевых (возможно разукрупнение комиссии по социальной политике на комиссии по здравоохранению, народному образованию, культуре и т.д.).

Формой работы постоянных и временных комиссий являются их заседания, периодичность проведения которых определяется регламентами представительных органов.

Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Подобные образования были широко распространены наряду с производственными депутатскими группами в советское время. Позднее их деятельность была свернута. Тем не менее представительные органы некоторых муниципальных образований в настоящее время практикуют создание депутатских формирований по территориальному признаку.

Организационно-правовыми формами деятельности местных представительных органов являются их заседания. Потребность в них диктуется коллективным стилем работы представительной власти. На заседаниях происходит формирование ее руководящих органов, решаются важнейшие вопросы местного значения, находящиеся в исключительном ведении представительных органов, реализуются их контрольные функции. Наконец, в заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение заседаний в общем числе организационно-правовых форм ее деятельности.

Заседания могут быть очередными и внеочередными, открытыми и закрытыми.

Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки (прежде в установленные законом). Они созываются руководителем думы. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее постоянных комиссий или группы депутатов определенной численности. Возможность настаивать на проведении внеочередного заседания обычно предоставляют также главе муниципального образования.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство заседаний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об отзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о характере заседания решается самим представительным органом5.

3. Глава муниципального образования

Это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица Закон о МСУ наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления. Правовой портрет главы муниципального образования дополняется характеристиками, свойственными должностному лицу местного самоуправления. Он является обладателем организационно-распорядительных (если глава руководит думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в структуре любой модели муниципальной власти глава самоуправляющейся территории занимает первое место. Такое высокое положение главы гарантируется ему законом, устанавливающим его полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать власть.

Термин "глава муниципального образования" был введен Законом о МСУ 1995 г. для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования: населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, представительным органом из своего состава. Выбор одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления. Еще в большей степени решение данного вопроса зависит от политических и хозяйственных функционеров, депутатов местного представительного органа. Избрание главы на муниципальных выборах многократно подтверждает законность его полномочий, что дает ему право чувствовать себя на равных с выборным представительным органом, в отличие от главы, избранного из состава представительного органа6.

За моделью избрания высшего должностного лица самоуправления должен последовать выбор функциональной нагрузки, им выполняемой. Дело в том, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В другом случае также избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава, очевидно, тяготеет к представительной власти. Другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Федеральный законодатель особо подчеркивает, что в муниципальном районе глава является председателем представительного органа, сформированного из депутатов и руководителей поселений, входящих в состав этого муниципального района.

Ограничений к избранию главой муниципального образования немного. Претендент должен обладать пассивным избирательным правом. Требования избирательного законодательства на этот счет известны: наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в субъектах Федерации.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.