Структура и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации

Российская Федерация не является исключением. Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов.

 

 

 

2.2 Полномочия субъектов федерации в области государственной службы

 

Согласно п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов [1], государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации) [34].

Согласно ст. 11 Конституции РФ предметы ведения РФ и субъектов РФ определяются Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьи 71 и 72 Конституции РФ закрепили перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, который не подлежит изменению. По предметам ведения, не вошедшим в данный перечень, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Регулирование государственной службы субъектов РФ не отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения. Пункт «т» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную службу. Однако логично, что этот вопрос должен находиться в ведении субъектов Федерации.

Вместе с тем и действовавший ранее Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также новые законодательные акты о государственной гражданской службе устанавливают нормы, обязательные для субъектов РФ, относя, таким образом, государственную службу к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.

Закон N 79-ФЗ является специальным правовым актом, регулирующим отношения данной сферы. Его нормы имеют приоритет над иными законодательными актами.

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях федеральной гражданской службы в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях гражданской службы в соответствии с законодательством РФ.

Конституция РФ (п. «т» ст. 71), относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым де-факто предполагает, что гражданская служба в субъектах РФ находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с Конституцией РФ Закон N 79-ФЗ де-юре относит гражданскую службу субъектов РФ к их собственному ведению с непременным учетом условий ч. 2 ст. 2 Закона N 58-ФЗ.

Гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Конституция РФ и Закон N 79-ФЗ содержат важные юридические основания для законодательства о гражданской службе субъектов РФ. На федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов РФ распространяется действие законодательства РФ о труде, которое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно той же статье Конституции РФ (п. «н» ч. 1) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, которому сопутствуют вопросы организации государственной службы в соответствующих органах, и т.д. В ст. 2 Закона N 58-ФЗ определяется, что правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В качестве конституционных основ для отнесения государственной службы субъектов РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ являются пункты «к», «л», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, т.е. совместное регулирование административного, трудового и других отраслей прав, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти [32].

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся также кадры судебных и правоохранительных органов. Представляется, что относить данные вопросы к отношениям, связанным с государственной гражданской службой, неверно. Это положение предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании назначения на определенные должности в данных органах.

Таким образом, вопросы организации государственной службы субъектов РФ должны находиться в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Такие конституционные принципы, как федерализм, единство государственной власти, вытекающие из положения о единой системе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, о построении системы органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, установленными федеральным законом, позволяют однозначно говорить о государственной гражданской службе как о предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

При этом, закрепляя основополагающие обязательные и для исполнения государственными органами субъектов Федерации нормы, федеральный законодатель должен предоставить пространство для собственного правового регулирования субъектам Федерации. Такая позиция не противоречит Конституции РФ. Российская Федерация является федеративным государством, соответственно, государственная власть осуществляется как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ через органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ). Государственная гражданская служба субъекта РФ, по сути, является способом реализации государственной власти субъекта РФ, в связи с чем она должна рассматриваться как самостоятельный институт на уровне субъекта РФ. Поскольку государственная служба не отнесена к исключительному ведению РФ, постольку согласно Конституции России субъекты РФ имеют право осуществлять собственное правовое регулирование в рамках федерального законодательства.

Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», по сути, установил новые предметы совместного ведения и полномочий РФ и субъектов Федерации, т.е. фактически изменил положения Конституции РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III.. Структура и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации

 

3.1 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

 

 

Гражданская служба субъектов Федерации вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): по территориально-национальному принципу, по уровням власти и по ветвям власти. Соответственно этому можно предложить следующую классификацию:

1) по территориально-национальному  принципу - гражданские службы;

2) по уровням государственной власти (по вертикали) - гражданские службы: региональные, районные;

3) по ветвям государственной  власти (по горизонтали) - гражданские  службы: законодательной, исполнительной, судебной и других органов  власти.

По уровням государственной власти (по вертикали) в каждом субъекте Федерации пока что целесообразно различать региональную и районную гражданские службы. При этом нужно подчеркнуть, что структура районных аппаратов органов исполнительной власти, по мере формирования, почти один к одному повторяет основную структуру аппаратов органов исполнительной власти субъектов Федерации [27].

Если же брать внутреннее строение гражданской службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается по четырем ветвям власти и включает соответственно аппараты законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

В состав гражданской службы законодательной власти входят лишь гражданские службы законодательных органов субъектов Федерации. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелии, Саха (Якутии) и др.) имеют двухпалатную структуру, то и гражданские службы здесь также разделяются по этим палатам. Из-за низкого финансового обеспечения многих субъектов Федерации их законодательные органы формируются по смешанной системе: часть депутатов оплачивается государством, а другая - ведет работу на общественных началах. В некоторых субъектах Федерации аппараты законодательных органов достаточно многочисленны и способны в должной мере обеспечить исполнение полномочий своими депутатами (Москва, Московская область, Татарстан, Башкортостан и др.) [16].

Гражданская служба законодательных органов субъектов Федерации испытывает трудности в своем становлении. Каждый уровень (федеральный, региональный, районный) и каждый законодательный орган здесь функционируют совершенно самостоятельно.

Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики (30-40 человек) и имеют обычно по четыре-пять отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный) [36].

К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации:

1) подготовка и проведение сессий  законодательных органов, заседаний  депутатских комитетов, депутатских  слушаний, круглых столов и других  депутатских мероприятий;

2) участие в разработке проектов  нормативных актов и проверке  исполнения принятых решений;

3) учет и систематизация правовых  актов;

4) планирование работы;

5) анализ социально-экономического  положения в регионе;

6) изучение общественного мнения;

7) документационное обеспечение  депутатов и ведение делопроизводства;

8) рассмотрение писем и обращений населения;

9) финансовое и хозяйственное  обеспечение деятельности законодательных  органов;

10) обеспечение взаимодействия  с органами исполнительной и  судебной власти, а также местного  самоуправления.

Среди четырех ветвей региональной гражданской службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли [27].

Гражданская служба исполнительной власти включает:

1) гражданскую службу первых  руководителей исполнительной власти  субъектов Федерации;

2) гражданскую службу Правительства субъектов РФ;

3)гражданскую службу региональных  отраслевых органов исполнительной  власти субъектов Федерации;

4)гражданскую службу региональных  органов федеральных министерств  и ведомств, которые находятся  на региональном бюджете (культура, труд, архитектура и др.).

На региональном уровне так же, как и на федеральном, имеются еще и иные (другие) органы власти, которые приобретают немаловажное значение. Гражданские службы региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на федеральном бюджете (военные комиссариаты, управления внутренних дел, управления здравоохранения и др.), а также гражданские службы региональных судов общей юрисдикции, гражданские службы региональных арбитражных судов и гражданские службы региональных прокуратур формально не входят в состав гражданских служб субъектов Федерации, но находятся на территории этих субъектов и обеспечивают решение многих их задач.

Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации строится на балансе двух начал - унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высокопрофессионального и энергичного государственного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации - залог их компетентной и эффективной деятельности.