Структура и правой статус государственной службы в субъектах Российской Федерации

Государственная служба в Российской Федерации регулируется различными нормативными правовыми актами. Среди них ведущее место должны занимать федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Федерации.

Законы о государственной службе приняты практически во всех субъектах Федерации. Но, к сожалению, иногда их отдельные положения противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, имеют недостатки.

Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места государственной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих её, принятых на федеральном и региональном уровнях.

Вместе с тем, пока не вызвали пристального внимания ученых проблемы, связанные с участием в формировании законодательства о государственной службе Российской Федерации субъектов Федерации. Но такая потребность существует и она вызвана рядом объективных причин. Целью процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации является построение единой системы государственной службы, функционирующей на новых принципах федерализма.

В условиях федеративного устройства России каждый из 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) имеет свои органы государственной власти, самостоятельно организует свою государственную службу, определяет формы и методы её существования. С учетом федеративных начал организации государственной власти сформировались два вида единой государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации. В связи с этим остро встали вопросы разграничения компетенции в сфере регулирования государственной службы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, юридических оснований регулирования государственной службы законодательством субъектов Российской Федерации.

Административная вертикаль власти, связанная с реформированием государственной службы, осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов. Гражданская служба РФ является важнейшим инструментом выстраивания административной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан. Ее обновление рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

Опыт реформирования государственной службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

Особое внимание уделяется содержанию программ реформирования гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендовано принять участие в реализации соответствующих мероприятий, а также разработать и утвердить программы реформирования своих гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федерации проводится достаточно планово, последовательно и в меру эффективно [46].

Реализация мероприятий региональных программ реформирования гражданской службы активизировала деятельность региональных и местных администраций по созданию технических условий для эффективного функционирования гражданской службы, по инвентаризации материально-технической базы, которая до этого практически не проводилась. Данный анализ потребовал улучшения использования материально-технических ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.

Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функционирования, некоторое количество поставленных задач так и не было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для их реализации. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффективной работы этих органов [39].

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

Глава II. Современная модель федерализма и государственная служба Российской Федерации

2.1 Характер взаимодействия  федерации и субъектов федерации

Как известно в основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации [15]. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще всего в двух видах - федерации и конфедерации. Основное различие между ними заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией.

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались достаточно надежными и стабильными в своей деятельности. Межнациональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР, Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государство, пока не встречавшееся в истории, - территориально-национальную федерацию [17]. Ее образуют 21 республика, 46 областей, 9 краев, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

В этих условиях, для того чтобы Российская Федерация выжила, необходима государственная властная вертикаль [28].

Несомненно, в основном такая вертикаль в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда местные органы будут подчиняться региональным, а региональные - федеральным. В ином случае законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для местных органов.

Важное значение сыграло принятие законов о государственной службе, а также введение нормативного принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [8]  и постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [13].

Как считают специалисты, механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти), их надо только должным образом законодательно восстановить [26].

Структура государственной власти в регионах России на сегодняшний день более или менее установилась.

Гражданская служба субъектов Федерации - это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий региональных государственных органов.

В соответствии с Указом институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития [45]. Создание системы федеральных округов следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их технологической рационализации, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России [40].

Смысл существования этой системы видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами Федерации независимо от принципа, положенного в основу их образования, совместного решения региональных социально-экономических проблем в случае неспособности субъектов РФ разрешить их самостоятельно, а также развития производственных сил на межрегиональном уровне.

Объединение субъектов РФ в федеральные округа и как следствие появление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений, и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. По справедливому мнению ряда исследователей, образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ. Действительно, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ.

Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер.

В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти - федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории.

Систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты РФ» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ» структуре государственного управления. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах общефедеральных полномочий. Однако с учетом того, что сфера деятельности межрегиональных структур федеральных органов исполнительной власти не всегда совпадает с территориальными границами федеральных округов, равно как возможно и отсутствие таковых, федеральные округа выступают в основном территориальной сферой координационной, контрольной, кадровой деятельности президентской власти.

При определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них нужно говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Таким образом, федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).