Становление и компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российсской Федерации

Представляется  не совсем обоснованным подход к решению  проблемы взаимоотношений между  различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова. Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов так: "в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда"²⁴.

Суды  общей, арбитражной юрисдикции, суды, осуществляющие административное судопроизводство, рассматривающие вопросы о законности нормативных и ненормативных  актов, должны осуществлять лишь конкретный нормоконтроль, защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права конкретных лиц. Абстрактный нормоконтроль вправе осуществлять лишь Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Правда, в постановлении от 16 июня 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что законодатель вправе в соответствии с Конституцией РФ специально предусмотреть право судов общей юрисдикции и арбитражных судов осуществлять абстрактный нормоконтроль в порядке административного судопроизводства, но только в отношении актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ. Данное положение, к сожалению, не придает четкости взаимоотношениям различных судов.

Следует согласиться, что Конституция РФ непосредственно не предусматривает  полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта федеральному закону - вне связи с рассмотрением  какого-либо другого конкретного  дела - и принимать решения, которые  влекут правовые последствия, связанные  с лишением закона субъекта Федерации  юридической силы (постановление  от 11 апреля 2000 г.). Однако суды общей  юрисдикции, гарантирующие верховенство федеральных законов в правоприменительной  деятельности, вправе проверять соответствие федеральному закону законов субъектов  Федерации, если только при этом не затрагивается вопрос о конституционности  акта. Причем федеральным конституционным  законом может быть предусмотрено  подобное полномочие судов общей  юрисдикции не в связи с рассмотрением  какого-либо иного дела. Но проверка актов, определяющих конституционный  статус субъектов Федерации, может  быть осуществлена только в порядке  конституционного судопроизводства. Вместе с тем Конституционный Суд  РФ признал за судами общей юрисдикции право подтверждать недействительность законов субъекта Федерации, содержащих такие же положения, какие уже  были признаны неконституционными Конституционным  Судом РФ²⁵.

Перспектива на долговременное функционирование конституционных (уставных) судов зависит главным  образом от урегулирования их отношений  с судами общей юрисдикции. Эта  проблема фактически ставит на второй план отношения: "Конституционный  Суд РФ - конституционные (уставные) суды субъектов Федерации".

Действующее процессуальное законодательство не позволяет  решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент "конкуренции" в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного  разбирательства. Региональное же законодательство развивается по пути регулирования  участия судов в разрешении конституционных  споров.

Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей  юрисдикции в части определения  их подведомственности должны основываться на Федеральном конституционном  законе "О судебной системе Российской Федерации" (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г.²⁶ и 16 июня 1998 г., согласно которым:

- суды общей юрисдикции на территории  субъекта Федерации не вправе  рассматривать дела о конституционности  законов, нормативных актов органов  государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, давать толкование конституций (уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

- конституционные (уставные) суды  помимо перечисленных полномочий  вправе рассматривать и другие  публично-правовые вопросы и споры,  не отнесенные федеральным законом  к ведению судов общей юрисдикции;

- из статьи 76 Конституции РФ не  вытекает правомочия федеральных  судов признавать нормативные  акты субъектов Федерации не  соответствующими их конституциям (уставам). По смыслу ст.ст.5 (ч.2), 73 и 118 Конституции РФ это разрешено  лишь органам конституционного  судопроизводства, если такое их  правоприменение предусматривается конституциями (уставами).

Анализ  действующих законов о конституционных  и уставных судах (принятых как до 1 января 1997 г. времени введения в  действие названного Федерального конституционного закона, так и после этой даты) показывает, что в большинстве  субъектов Федерации полномочия этих судов по толкованию конституций  и уставов имеют самостоятельное  значение, которое выражается в специальном  официальном и общеобязательном характере их разъяснений. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а, прежде всего, в самих конституциях и уставах регионов.

Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской  области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов  государственной власти, возможно возникновение  коллизий, когда Уставный Суд и  областная Дума дадут различное  толкование одной и той же нормы.

Правом  обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы  администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом  и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.

Но  в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с  запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и  Свердловской областях такое право  предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области, кроме того, уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности²⁷.

Толкование  конституции или устава конституционный (уставный) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и  пределы толкования.

Так, запрос о толковании Конституции  Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании  Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению  полномочий органами государственной  власти Республики или к принятию законов, не соответствующих Конституции. В Законе определены и пределы  толкования Конституции. При этом установлено, что толкованию подлежат лишь те нормы, которые содержат права и обязанности  государственных органов власти, органов местной власти и их должностных  лиц. Другие понятия, содержащиеся в  Конституции, толкованию не подлежат, кроме случаев, когда выяснение  их смысла влияет на объем прав и  обязанностей участников конституционно-правовых отношений.

Толкование  конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается  в конституциях и уставах субъектов (Башкортостан, Свердловская область) либо в законах о конституционных  судах (Адыгея, Бурятия, Коми). Наделение  органа конституционного правосудия таким  правом исключает возможность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации  давать аутентичное толкование.

Практика  органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя  толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества.

Нередко они наполняют конкретным содержанием  довольно абстрактные конституционные  формулы. Постановлениями только Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем  толкования определено содержание таких  конституционных понятий, как структура  органов государственного управления Республики, контрольный орган, конституционный  закон, высшее должностное лицо республики. В результате возникают новые  уточняющие нормы, не названные в  Конституции, но логически вытекающие из нее.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и  содержание многих правовых понятий  и терминов конституций и уставов  субъектов, не нашедших конкретизации  в действующем законодательстве либо противоречащих ему. В частности, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разъяснил, что норма, устанавливающая  правомочия Совета представителей Парламента Республики заслушивать отчеты контролирующих органов, распространяется лишь на те органы, которые образованы Советом и на которые Конституция прямо возлагает обязанность представлять отчеты Совету представителей.

Конкретизация конституционных норм объективно обусловливает  появление дополнительных уточняющих положений. Нередко на основе логического  анализа конституционных (уставных) норм суд делает вывод о предполагаемом правовом положении, вытекающем из их смысла. Например, исходя из того, что Устав Свердловской области не содержит положений, ни обязывающих, ни запрещающих заместителям председателя Палаты представителей осуществлять свои полномочия только на постоянной профессиональной основе либо только на неосвобождаемой основе, Уставный Суд постановил: поскольку вопрос об условии выполнения указанными должностными лицами своих обязанностей относится к вопросам внутренней организации деятельности Палаты представителей, его решение входит в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти.

Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения  пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона. В акте толкования нередко разрешается фактически пробельный вопрос.

Часто необходимость толкования предопределяется наличием в конституции (уставе) субъекта Федерации коллизий и противоречий, насущной потребностью их разрешения путем придания конкретного содержания либо соотношения спорным нормам.

В этом плане представляет интерес  дело о толковании п.25 ст.88 Конституции  Республики Башкортостан. В соответствии с этим пунктом Государственное  Собрание может отменять указы и  распоряжения Президента в случае их несоответствия Конституции Республики. В то же время Конституционный  Суд наделен правом рассматривать дела о конституционности нормативных актов Президента. Таким образом, акты Президента Республики могут быть предметом рассмотрения и Конституционного Суда, и Парламента. Конституционный Суд Башкортостана рассудил это противоречие исходя из принципа разделения властей: предусмотренное п.25 ст.88 Конституции Республики право Государственного Собрания отменять акты Президента Республики в случае их несоответствия Конституции и законам Республики следует толковать как право высшего законодательного органа отменять нормативные акты Президента, изданные по вопросам, требующим законодательного регулирования; иные споры, возникающие между высшими органами государственной власти, подлежат разрешению по правилам конституционного и иного судопроизводства.

Можно констатировать, что это постановление  фактически установило новую правовую норму, разграничивающую компетенцию  двух государственных институтов Республики.

Определенный  интерес представляет постановление  Конституционного Суда Башкортостана  от 26 ноября 1998 г. о толковании положений  ст.ст.132 и 135 Конституции в части, касающейся определения компетенции  Верховного Суда Республики. В нем признана и фактически воспроизведена позиция Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст.ст.125, 126 и 127 Конституции России (но без ссылок на него), согласно которой Верховный Суд не вправе решать вопросы о соответствии Конституции нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами и подлежащих проверке на конституционность Конституционным Судом. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии закона Конституции, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона. Такая обязанность существует и тогда, когда дело было разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции.

Вместе  с тем рассмотрение Конституционным  Судом Башкортостана дела о компетенции  Верховного Суда Республики является неправомерным, поскольку этот вопрос касается компетенции федерального суда, определяемой федеральным конституционным  законом. При таких обстоятельствах  запрос о толковании не подлежал принятию к рассмотрению.

Постановления конституционных (уставных) судов конкретизируют на региональном уровне и основополагающие конституционные принципы. Особенно часто это касается принципа разделения властей. Так, Конституция Башкортостана, определяя, что члены Кабинета Министров  Республики не могут быть депутатами ее законодательной Палаты и представительных органов местной власти, не установила подобного ограничения для другой палаты республиканского парламента Палаты представителей. Правоприменительная  практика пошла по пути совмещения полномочий депутата Палаты представителей с должностью министра (председателя госкомитета) Республики. Конституционный Суд Башкортостана признал, что такая практика не соответствует принципу разделения властей, закрепленному в Конституции, которому должны соответствовать и все другие конституционные положения²⁸.