Становление и компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российсской Федерации

Более безупречно с юридической точки  зрения решена рассматриваемая проблема в Законе Красноярского края от 27 апреля 1999 г. "Об Уставном суде Красноярского  края", который предусмотрел, что  юрисдикция этого суда распространяется на всю территорию края, за исключением  Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, если иное не вытекает из договоров между органами государственной  власти края и органами государственной  власти соответствующего автономного  округа. Эта модель решения обсуждаемого вопроса могла бы быть рекомендована заинтересованным субъектам Федерации¹⁶.

. В 1997-2001 гг. внесены изменения  в законы о конституционных  судах, действующих в республиках  Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия,  Коми, Татарстан и Саха (Якутия). Законы  изменялись с учетом опыта  работы этих судов, а также  приведения их в соответствие  с названным Федеральным конституционным  законом и Законом "О статусе  судей в Российской Федерации".

В ряде республик (Дагестан, Бурятия, Татарстан) уточнен статус конституционных  судов. Конституционный суд определяется в них как судебный орган конституционного контроля, осуществляющий в форме  конституционного производства судебную власть в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные суды республик Башкортостан, Бурятия, Коми, Татарстан наделены дополнительными  полномочиями. Так, в соответствии с  Законом Республики Башкортостан от 23 июня 2000 г. Конституционный суд  вправе проверять соответствие Конституции  Республики не только ее законов, но и  нормативных правовых актов Государственного Собрания, а также органов местной  власти. И делать он это может  как в порядке абстрактного нормоконтроля, так и конкретного по жалобам граждан и запросам судов. Законом Республики Татарстан от 30 октября 1998 г. полномочия Конституционного суда дополнены правом проверять по жалобам граждан и запросам судов конституционность законов Республики, нормативных постановлений Государственного Совета, Кабинета министров и указов Президента Республики. Законом Республики Коми от 29 декабря 1998 г. Конституционный суд наделен правом рассмотрения спора о компетенции не только органов государственной власти Республики, но и местного самоуправления. Законами республик Дагестан и Карелия исключены некоторые полномочия конституционных судов, но сделано это в целях приведения республиканских законов в соответствие с федеральным законодательством. Так, из Закона о Конституционном суде Республики Дагестан исключено право давать заключения о соответствии Конституции Республики законов и нормативных актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению Республики и Российской Федерации. В Республике Карелия из компетенции Конституционного суда обоснованно исключена возможность проверки конституционности ненормативных актов органов государственной власти и управления, а также местного самоуправления. Из Закона о Конституционном суде Татарстана исключено право Конституционного суда давать заключения по собственной инициативе о соответствии Конституции Республики действий и решений Президента Республики, а также прочих должностных лиц, если согласно Конституции неконституционность их действий и решений служит основанием для отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности, а также действующих на территории Республики законов и других нормативных актов Российской Федерации.

В республиках Башкортостан, Бурятия  и Коми расширен круг субъектов на право обращения в Конституционный  суд республики. Законами Башкортостана  и Бурятии такое право предоставлено  каждому депутату законодательного органа республики, а в Республике Коми дополнительно наделены правом обращения в Конституционный  суд одна десятая часть депутатов  Государственного Собрания и прокурор Республики.

Практика  работы конституционных судов республик  показала необходимость корректировки  действующих законов и по другим основаниям. К примеру, Законом Республики Коми от 29 декабря 1998 г. изменены названия органов власти районов, городов  республиканского подчинения, районов  в городе в связи с образованием в Республике органов местного самоуправления. Приведено в соответствие с федеральным  законодательством название Арбитражного суда Республики. Статья об отложении судебного заседания была дополнена ч.2, предусмотревшей условия приостановления рассмотрения дела до разрешения запроса Конституционным Судом РФ, направленного Конституционным судом Республики в связи с рассмотрением им конкретного дела для проверки применяемых им норм на соответствие Конституции РФ. Законом Республики Коми от 4 апреля 2000 г. исключены все положения о государственной пошлине, уплата которой предусматривалась за обращения в Конституционный суд Республики.

Изменения, содержащиеся в Законе от 25 сентября 2000 г. Республики Дагестан, коснулись  сроков осуществления полномочий судьи  Конституционного суда, они теперь ограничены лишь предельным возрастом  пребывания в должности судьи - 70 лет. Кроме того, уточнены условия  принятия решения Конституционного суда. По всем вопросам, отнесенным к  его компетенции, решение считается  принятым, если за него проголосовало  большинство участвовавших в  голосовании судей, все дополнительные условия исключены.

20 апреля 2000 г. Закон о Конституционном  суде Республики Бурятия обрел  новую редакцию. Изменены и дополнены более 30 его статей. Новый Закон предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного суда Республики определяются прежде всего Конституцией РФ, федеральными законами, Конституцией Республики и настоящим Законом, в отличие от прежней редакции Закона, где они определялась лишь законодательством Республики.

Законом от 23 июня 2000 г. Республики Башкортостан отменена двухгодичная периодичность  направления Конституционным судом  Государственному Собранию послания о  конституционной законности в Республике.

В Республике Татарстан Законом от 30 октября 1998 г. внесены существенные изменения в Закон о Конституционном  суде Республики, в результате он также  обрел новую редакцию. Кроме уже  названных положений, Законом изменен  состав Суда с восьми до шести судей. Установлена обязательность всех решений  Суда, принятых в пределах его компетенции. В действовавшем ранее Законе обязательными к исполнению признавались лишь постановления Конституционного суда. Заключения Суда подлежали доведению до сведения Верховного Совета Республики либо его Президиума, Президента Республики и обязательно должны были быть ими рассмотрены с принятием решения по существу с учетом заключения. Исключены положения, предусматривавшие гарантии неприкосновенности судьи Конституционного суда, в том числе и от уголовной ответственности, ареста и административного взыскания. Однако в ст.15 Закона в новой редакции определено, что судья Конституционного суда обладает неприкосновенностью в соответствии с законодательством Республики, что противоречит положениям ст.16 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". В новой редакции Закона сохранен запрет на особое мнение судей Конституционного суда. Внесены изменения в перечень оснований приостановления полномочий судьи, которое осуществляется теперь лишь в двух случаях: согласие Конституционного суда на заключение под стражу или привлечение судьи к уголовной ответственности и временной (более четырех месяцев подряд) неспособности судьи по состоянию здоровья выполнять свои обязанности. Все другие основания приостановления перенесены в статью о прекращении полномочий судьи. Предусмотрена отставка судьи Конституционного суда. Исключена норма о секретаре Конституционного суда. Статья о жалованье, выходном пособии, социальном и бытовом обеспечении судьи Конституционного суда, в которой конкретно решались перечисленные вопросы, заменена статьей, содержащей отсылочную норму на законодательство Республики, в соответствии с которым обеспечиваются материальные гарантии независимости судей Конституционного суда. В отличие от прежнего Закона толкование своих решений Конституционным судом заменено нормой о разъяснении решений Суда. Исключен институт представлений, выносимых Конституционным судом в связи с рассмотрением дела, свойственный для судов общей юрисдикции. Уточнено право Конституционного суда налагать штраф в целях защиты и обеспечения нормального хода конституционного судопроизводства.

Одним из первых принят Закон Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 1992 г. о Конституционном  суде. Законом Республики от 26 июня 1992 г. в него были внесены изменения, в результате которых состав Конституционного суда увеличен с пяти до семи судей. В настоящее время ведется  работа по подготовке новой редакции Закона.

В других субъектах Федерации, основным законом которых является устав, тоже ведется работа по корректировке  принятых законов об уставном суде. Уставные суды образованы и действуют  только в Свердловской области и  Санкт-Петербурге. В Закон Свердловской области об Уставном суде от 11 марта 1997 г. трижды вносились изменения, в  основном направленные на приведение его в соответствие с федеральным  законодательством. Так, ссылкой на федеральное законодательство уточнена статья о гарантиях неприкосновенности его судей. Освобождены от уплаты государственной пошлины при  обращении в Уставный суд депутаты Законодательного Собрания. Одновременно приостановлено действие ст.40 о государственной  пошлине до урегулирования федеральным  законодательством вопросов оплаты государственной пошлины в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. В связи с принятием Закона Свердловской области о внесении изменений и дополнений в областной  Закон об управлении государственной  собственностью Свердловской области  в Законе об Уставном суде уточнен  правовой статус имущества, переданного  Суду для осуществления его деятельности. Имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Значительные  изменения претерпели законы об уставном суде Красноярского края, Иркутской, Курганской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского  автономного округа. Хотя такие суды здесь еще не созданы, законодатели этих регионов, анализируя практику действующих  судов, стремятся усовершенствовать  законы, дабы для образования и  работы уставного суда была соответствующая  правовая база.

Например, Закон об Уставном суде Красноярского  края от 27 апреля 1999 г. уже дважды подвергался  изменениям. В результате из подведомственности Уставного суда исключено рассмотрение дел о соответствии Уставу края договоров и соглашений, заключенных от имени края, а также разрешение споров о компетенции, хотя такими полномочиями обладают многие действующие конституционные и уставные суды и эти вопросы вряд ли противоречат основным задачам конституционных (уставных) судов, обозначенным в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации". Из Закона исключены положения, предусматривавшие порядок и особенности производства рассмотрения названной категории дел. Исключен ряд условий досрочного прекращения полномочий судьи Уставного суда. Среди них такие, как: нарушение установленного порядка вступления в должность судьи Уставного суда; неучастие судьи в заседаниях Уставного суда без уважительных причин или уклонения от голосования свыше двух раз подряд; ликвидация Уставного суда в связи с изменением Устава Красноярского края¹⁷.

Иркутская область дополнила свой Закон  об Уставном суде от 1 июня 2000 г. положениями  об удостоверении судьи Уставного  суда, подробно урегулировав порядок  изготовления, выдачи удостоверения, пользования  им, возможность выдачи дубликата, а  также варианты сохранения или сдачи  удостоверения в случае прекращения  полномочий судьи. Одновременно из Закона исключено право Уставного суда давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против губернатора области в совершении тяжкого преступления.

Изменения, внесенные в Закон от 30 июня 2000 г. об Уставном суде Курганской области, как представляется, значительно  ухудшили его. Исключены полномочия Уставного суда: по рассмотрению на соответствие Уставу области не вступивших в силу договоров (соглашений), заключаемых  органами государственной власти области; по рассмотрению споров о компетенции; по проверке законов и иных нормативных  актов по жалобам граждан и  запросам судов. Изъято из полномочий Уставного суда право давать заключения о наличии оснований для выражения  недоверия губернатору и досрочного прекращения полномочий областной  Думы. Кроме того, исключены такие положения, как право Уставного суда обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на соответствие Конституции РФ закона области или положений Устава, применяемых в конкретном деле, хотя такое право не противоречит ни Конституции РФ, ни Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации", да и подтверждено практикой. Совершенно не оправданно исключены из Закона нормы о том, что Уставный суд решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов, о том, что Уставный суд по вопросам внутренней деятельности принимает регламент. Из требований, предъявляемых к кандидатам в судьи Уставного суда, исключены такие условия, как необходимость безупречной репутации и обладание признанной высокой квалификацией в области права. Исключение из Закона условия о приостановлении полномочий судьи в случае его участия в предвыборной кампании в качестве кандидата в депутаты местного самоуправления привело к противоречию с самим же Законом, в котором судье Уставного суда запрещено участвовать в кампаниях по выборам не только в органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Дополнения о приостановлении полномочий судьи Уставного суда в случае его избрания в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти Курганской области привело к противоречию с нормами ст.12, где не допускается совмещение должности судьи Уставного суда с полномочиями депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому судья, избранный депутатом, должен сложить с себя полномочия судьи. Кроме того, Закон дополнен положением, предусматривающим возможность судебного обжалования судьей решения Уставного суда о приостановлении его полномочий или отказе в их приостановлении. Однако не уточнено, в какой суд может быть обжаловано решение Уставного суда. Исключен из Закона об Уставном суде ряд оснований освобождения от должности судьи этого Суда, таких, как: нарушение порядка его назначения на должность судьи, установленного Уставом и законом; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Уставного суда, занятий или совершения действий, несовместимых с его должностью; неучастие судьи в заседании Уставного суда свыше двух раз подряд без уважительных причин. Хотя они могли иметь место в законе, поскольку субъект Федерации вправе предусмотреть в своем законе особенности правового положения судей уставного суда.

Совершенствуя Закон об Уставном суде Тюменской  области от 23 января 1998 г., законодатели области трижды вносили в него изменения, касающиеся полномочий Уставного  суда и статуса его судей и  других положений. Закон оказался неполным, содержащим противоречия. В результате Законом области от 13 января 2001 г. действие Закона об Уставном суде Тюменской  области приостановлено.

Некоторые изменения внесены и в Закон  об Уставном суде Ханты-Мансийского  автономного округа от 22 сентября 1997 г. В нем заменены нормы, предусматривавшие  полномочия Уставного суда осуществлять конкретный нормоконтроль законов округа по жалобам граждан, запросам судов и общественным жалобам. Вместо них предоставлено право гражданам, их объединениям и общественным организациям обращаться с запросом в Суд в порядке абстрактного нормоконтроля по нормативным актам органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти автономного округа с органами государственной власти других субъектов Федерации. Такая замена позволит значительно увеличить число обращений в Уставный суд и проверить на соответствие Уставу округа практически любого из перечисленных нормативных актов. Кроме того, определен исчерпывающий перечень полномочий Уставного суда взамен "открытого", предоставлявшего Суду право принимать решения по другим делам, переданным ему Уставом Ханты-Мансийского автономного округа, окружными законами и договорами, если это не противоречило его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа уставного контроля.

Законом от 18 июня 2001 г. устранены некоторые  правовые пробелы в Законе "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" от 24 мая 2000 г. В частности, предусмотрен принцип состязательности сторон и  заявителей, установлена обязательность требований Уставного суда для всех организаций, органов и лиц, которым  они адресованы, предусмотрена ответственность  за невыполнение, а также определены сроки их рассмотрения. Статья Закона об участниках процесса дополнена нормами о возможности представительства сторон лицами, имеющими высшее юридическое образование, депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и муниципального образования. Правом обращения в Уставный суд, кроме Законодательного Собрания в целом, наделена группа депутатов численностью не менее пяти человек¹⁸.

2. Компетенция конституционных  (уставных) судов субъектов Российской  Федерации.

Главной проблемой для конституционных (уставных) судов является установление их полномочий. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", фактически обобщив сложившуюся  в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса  названных судов, весьма осторожно  подошел к определению их компетенции. Он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться  для рассмотрения соответствия законов  и нормативных актов органов  государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его  конституции (уставу), а также для  толкования конституции (устава) данного  субъекта (ч.1 ст.27). Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, a также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.