Современное правотворчество

Выделенные основные юридические признаки муниципального правового акта, которые наиболее полно формируют представление о муниципальном правовом акте, позволяют сделать вывод о том что, муниципальные правовые акты обладают признаками правовых актов органов государственной власти.

Особое место в системе муниципальных правовых актов принадлежит уставу муниципального образования, который обладает рядом специфических признаков:

-  имеет учредительный характер;

- имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования;

- обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов;

- является основой для дальнейшего правотворчества;

- обладает особым порядком принятия; является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

Эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей в системе местного.

Предоставление права правотворческой инициативы различным субъектам права имеет значение, осуществления принципов демократии в муниципальной правотворческой деятельности, так и с точки зрения эффективности этой деятельности.

Для регулирования муниципальных правовых отношений важность имеет не только то, что закреплено в уставе муниципального образования, но и как, т.е. последовательность закрепления этих отношений. Считаем, что структура устава муниципального образования должна соответствовать тем принципам, которые заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., и, соответственно, расположение нормативного материала в уставе должно в целом соответствовать структуре Федерального закона 2003 года [6, Ст. 44].

Система муниципальных правовых актов - целостная, взаимно обусловленная, находящаяся в единстве совокупность ее самостоятельных актов, характеризующаяся наличием системообразующих оснований и механизмами взаимосвязей между ними. Системность является неотъемлемым свойством муниципальных правовых актов. Наличие ее указывает на то, что муниципальные правовые акты являются не случайным набором разрозненных правовых актов, а целостным устойчивым образованием. Вместе с тем наличие системообразующих оснований и факторов не означает, что правовые акты, входящие в систему муниципальных правовых актов, не имеют специфических особенностей, черт и механизмов взаимосвязи.

В рамках систематизации муниципальных правовых актов с учетом вопросов правового регулирования, которые относятся к компетенции органов местного самоуправления, предложена модель «Древо муниципальных правовых актов», ствол которого олицетворяет устав муниципального образования, ветви - сферу тех или иных общественных отношений, листья — муниципальные правовые акты.

Данную систематизацию предлагается осуществлять на основе разделов нормативно-правовой базы муниципального образования, то есть в разделы нормативно-правовой базы необходимо вносить не только принятые акты органов местного самоуправления, но и акты (модельные положения) которые необходимо принять для реализации вопросов местного самоуправления. Это позволит своевременно вносить дополнения и изменения в существующие муниципальные правовые акты с учетом изменений федерального и регионального законодательства. На основе предложенной системы «Древо муниципальных правовых актов» возможно проведение предметной инкорпорации муниципальных правовых актов. Такого рода сборники могут дать комплексное представление о регулировании конкретного вида общественных отношений на всей территории муниципального образования [12, С. 145].

Учитывая, что нельзя выработать единую технологию управления созданием системы муниципальных правовых актов, так как каждая территория, каждое муниципальное образование обладают индивидуальными особенностями, поэтому и каждая система муниципальных правовых актов, совпадая по основным параметрам и принятым основополагающим документам, все же будет индивидуальна для отдельно взятого муниципального образования.

На основе анализа правотворческой деятельности муниципальных образований, их уставов, можно сделать вывод.

Правотворческий процесс в органах местного самоуправления складывается из стадий:

- инициатива правового акта;

- разработка проекта правового акта и его обсуждение;

- принятие решения по проекту правового акта;

- обнародование;

- введение в действие;

Вместе с тем каждая из стадий правотворчества органов местного самоуправления обладает своими особенностями как в правотворчестве исполнительных, так и в правотворчестве представительных органов местного самоуправления.

Характерными чертами правотворчества органов местного самоуправления, определяющими специфичность стадий его процесса являются:

а) наличие специфического субъекта нормотворческих отношений (органа муниципальной власти);

б) локально-территориальный характер (территория муниципального образования);

в) особая форма реализации (только органами местного самоуправления на основе установленных ими процедур).

Инициатива принятия нормативного правового акта в органах местного самоуправления – это начальная, основополагающая стадия правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Как и в других видах правотворческого процесса, именно стадия правотворческой инициативы является первой стадией официального этапа процесса правообразования в органах местного самоуправления.

Право правотворческой инициативы в органы местного самоуправления, можно понимать, как право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед представительными и исполнительными органами местного самоуправления вопрос об издании нового правового акта, изменении или отмене действующего.

Источниками правотворческой инициативы исполнительных органов местного самоуправления в литературе также обозначают наказы избирателей, обращения граждан и представителей различных организаций.

Спорным является вопрос о наделении правом правотворческой инициативы в органы местного самоуправления представителей государственных органов РФ, субъектов РФ и должностных лиц и т. п.

До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопрос определения субъектов правотворческой инициативы оставался в компетенции муниципальных образований. Данный закон установил перечень обязательных субъектов правотворческой инициативы: депутаты представительного муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления и население муниципального образования (ст. 46). Данный перечень можно только расширять. На наш взгляд, к нему можно было бы добавить таких субъектов, как общественные объединения и политические партии, действующие на территории данного муниципального образования, что повысило бы эффективность деятельности данных институтов гражданского общества.

В качестве форм внесения правотворческой инициативы в органах местного самоуправления в литературе отмечают как внесение готового проекта правового акта, так и внесение правотворческого предложения. Анализ уставов и регламентов органов местного самоуправления  некоторых муниципальных образования показал, что во многих случаях предусматривается только внесение готового проекта правового акта.

Муниципальное правотворчество – это правотворчество, наиболее приближенное к народу. Поэтому чем проще механизм реализации правотворческой инициативы, тем больше вероятность активизации народных масс для их участия в правотворческом процессе. Населению муниципального образования довольно сложно качественно подготовить проект нормативного правового акта. Следовательно, предоставляя населению право инициативы, целесообразно в качестве формы ее реализации закрепить внесение предложения о подготовке проекта нормативного правового акта. Для других субъектов – внесение проекта нормативного правового акта». В целом с данным мнением можно согласиться.

Таким образом, в правотворчестве местного самоуправления, также как и в подзаконном правотворчестве государственных органов, имеет место издание нормативных актов на основе актов. Соответствующие нормы закреплены в уставах и иных нормативных актах применительно к некоторым правотворческим органам местного самоуправления. Основной проблемой в реализации правотворческой инициативы в органах местного самоуправления в РФ является отсутствие во многих муниципальных образованиях правовых норм, регулирующих процедурный порядок реализации инициативы.

 

2.2 Приемы, методы и проблемы правотворчества

При выработке правовых норм, издании нормативных актов используются определенные приемы и методы. Их совокупность образует юридическую технику. Уровень юридической техники свидетельствует о правовой культуре. Главным в юридической технике выступает терминология. К средствам юридической техники относится юридическая конструкция, то есть построение нормативного материала (например, состав преступления).

Среди приемов выражения законодательной воли выделяют:

Абстрактный прием — когда вся совокупность возможных юридических фактов охватывается обобщенным родовым понятием.

Казуистический прием, при котором фактические обстоятельства даются перечислением или путем указания на конкретные индивидуальные признаки.

При совершенствовании правотворчества необходимы: учет общественного мнения, сочетание демократизма с профессионализмом, проведение правовых экспериментов, знание юридической техники, а также научная обоснованность.

Под законодательной техникой следует понимать совокупность правил, средств и приемов, используемых при выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации.

Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Важная роль в юридической технике отводится терминологии, реквизитам, структуре.

Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юридическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство — цена закона. Она включает в себя два вида расходов:

первая — связана с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку в ходе прохождения стадий нормотворческого процесса;

вторая — связана с целевыми бюджетными расходами государства на обеспечение реализации его положений [19, С. 256].

Российское законодательство страдает проблемами, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях и в разных формах. Основные причины такого положения заключаются в непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивности законодательства, бессистемности законотворческих работ.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В законодательной технике есть много недостатков.

Некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены сведений  относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть  отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет не только их наименование, но что не менее важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде.

- название некоторых законов  неоправданно растянуты, поэтому  ссылаться на их титулы бесполезно. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса об отводе земель для «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного  материала. Основным содержанием  законов должны быть права  и обязанности – как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной. Но многие законы содержат несколько указанную правовую материю, сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами законодатели смогли уяснить себе предмет регулирования и задачи регулирования, которые они перед собой ставят. Тем самым они путают закон с пояснительными законами, и др. документами. Нередко статьи закона содержат только идеи на тему о том, как «должно быть». Но при этом не указывается, кто и как должен осуществить эти идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона;