Современное правотворчество

Правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ общепризнанным нормам международного права и действующему законодательству. В этом заключается  принцип законности правотворчества. При этом необходимо четкое соблюдение субординации правовых актов, регламента процедуры обсуждения, строгое исполнение правил юридической техники и порядка опубликования нормативных правовых актов.

Принципы научного характера правотворчества и связи с правоприменительной практикой требуют большого количества исследовательской работы, проведение социально-правовых экспериментов, социологических опросов. Эти показатели во многом определяются социально-экономической ситуацией в стране, политической обстановкой, потребностями правового регулирования необходимых сторон общественной жизни. Для того, чтобы реально оценить эффективность принятых правовых решений и корректировать работу, необходимо наладить действующую связь с субъектами применения права и законодательным органом. Принцип связи с правоприменительной практикой способен выявить недостатки и просчеты законодателя, раскрыть правотворческие потребности. Изучая проблемы правотворческой стратегии, А.С. Еременко придает большое значение  правоприменительной экспертизе, указывая, что «посредством правоприменительной экспертизы может быть дана комплексная оценка эффективности государственной правовой политики, конечной целью которой является успешное развитие правового государства»15.

Принцип профессионализма правотворчества так же непосредственно связан с качеством правотворчества и эффективностью механизма принятия государственных решений. Привлекая компетентных специалистов: юристов, социологов, политологов, имеющих высокопрофессиональный уровень знаний и опыт в подготовке проектов нормативных правовых актов, можно значительно повысить уровень издаваемых правовых актов. Однако, при осуществлении этого принципа возникает ряд проблем, связанных с тем, что депутаты, представляющие законодательную власть не всегда являются специалистами в области юриспруденции, редко используют практику разработки проектов нормативных правовых актов квалифицированными юристами и специалистами определенных сфер деятельности.

Кроме того, помимо принципов выделенных И.П. Сенякиным, Н.А. Власенко указывает принципы оперативности и системности16. Принцип оперативности отражает своевременность принятия  нормативных правовых актов. Соблюдение этого принципа позволит своевременно изменить устаревшие правовые нормы, устранить пробелы в законодательстве. Принцип системности предполагает согласование проектов нормативных правовых актов с действующим законодательством. Соблюдение этого принципа позволило бы избежать коллизий, дублирования, в конечном счете неэффективности правотворческой деятельности.

Подводя итог сказанному,  хочется отметить, что работа по совершенствованию правотворческой деятельности процесса должна осуществляться постоянно и планомерно. Для достижения поставленной цели необходимо:

вводить методы краткосрочного и долговременного планирования законодательной деятельности;

принять единый регламент, отражающий правила разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов;

осуществлять независимую правовую и научную экспертизу вносимых на рассмотрение проектов;

повышать правовой уровень для депутатов различных уровней путем проведения юридических обучающих семинаров.

2 Особенности правотворческого процесса в современной России

Порядок разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов до момента вступления их в силу строго регламентирован. В разных странах законодательные процедуры имеют свои особенности. Во всем многообразии правотворческой деятельности, законотворческий процесс является его главной составной частью. Именно принятие законов наиболее отражает состояние и эффективность правотворческой деятельности в целом. Помимо законов, результатом правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, нормативные договоры, правовые обычаи, а так же юридические прецеденты.

И.Н. Сенякин, выделяет четыре основных  стадии законотворческого процесса:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) обнародование закона17.

Указанные этапы закреплены в Конституции Российской Федерации. Государственные органы, общественные организации и лица, имеющие право законодательной инициативы, вправе возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании, отмене или внесении  изменении закона, или какого - либо нормативного правового акта. Это право реализуется в форме подачи обоснованных предложений или готового проекта, которые высший законодательный орган обязан принять к рассмотрению.

В соответствии со статьей 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; Высший Арбитражный Суд РФ в рамках своей компетенции. Проекты законов, принятие которых влечет за собой расходы из федерального бюджета, например о введении или отмене налогов, об изменении финансовых обязательств государства, о национальных проектах и другие, могут быть внесены только при наличии письменного обоснования Правительства Российской Федерации.

Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. В соответствии со статьей 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов и передаются на рассмотрение Совета Федерации в течение пяти рабочих дней. Статья 106 Конституции РФ закрепляет обязанность внесения на рассмотрение в Совет Федерации законов, связанных с вопросами защиты Государственной границы Российской Федерации, войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, а так же  расходами федерального бюджета, введения или отмены федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного права, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Если за законопроект проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то проект Федерального закона считается одобренным Советом Федерации. В случае возникновения разногласий и отклонения проекта Федерального закона Советом Федерации может быть создана согласительная комиссия. По результатам работы согласительной комиссии Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если при повторном голосовании за данный проект проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы - закон считается принятым.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В соответствии со статьей 107 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации в течение четырнадцать дней принимает решение о подписании или отклонении данного закона. В случае отклонения закона, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если же при повторном рассмотрении Федеральный Закон будет вновь одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в течение семи дней он подлежит подписанию Президентом РФ и опубликованию.

В соответствии со статьей 134 Конституции РФ  Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, представительные органы субъектов Российской Федерации, а также группа депутатов, численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. При этом, положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации депутатов Государственной Думы, то созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции. Проект новой Конституции принимается Конституционным Собранием, если за него проголосовали не менее чем две трети голосов от общего числа его членов, либо выносится на всенародное голосование. В случае всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. При этом, согласно статье 135 Конституции РФ, необходимым условием является участие в голосовании более половины избирателей.

Статьей 108 Конституции Российской Федерации регламентировано  принятие конституционных законов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если его одобрили не менее, чем три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее, чем две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В течение четырнадцати дней принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и опубликованию.

Положениями Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»18 закреплено, что датой принятия Федерального конституционного закона считается день одобрения палатами Федерального Собрания, датой принятия Федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. В течение семи дней после их подписания Президентом РФ, все федеральные законы подлежат официальному опубликованию. Правовые акты палат Федерального Собрания должны быть обнародованы не позднее десяти дней после их принятия.

По истечении десяти дней после официального опубликования Федеральные законы и правовые акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами или актами палат не установлен иной порядок вступления их в силу.

Учитывая то, что в законодательство вносятся изменения с течением времени, и нормативные правовые акты требуют постоянной корректировки. Действующие законы и подзаконные акты могут находиться в значительном противоречии между собой. Практика показывает, что  необходимо, чтобы нормативные правовые акты были приведены в соответствующую систему.

В теории права различают систему права и систему законодательства. Эти два понятия отражают две стороны права и тесно взаимосвязаны как содержание и форма. Содержание системы права есть внутренняя часть права, отражающая сферу регулируемых отношений. Система законодательства – внешняя форма права, отражает систему нормативных актов, основанная на принципах субординации ее структурных составляющих. Для построения взаимосвязи между системой права и системой законодательства, обеспечения доступности законодательства, удобства его использования, устранения пробелов, устаревших и неэффективных правовых норм необходима систематизация нормативных правовых актов (приложение А). В теории права существует несколько видов систематизации: инкорпорация, консолидация, кодификация:

1) инкорпорация – это систематизация нормативных правовых актов путем их объединения без изменения содержания в сборник, где каждый из актов имеет свою юридическую значимость. Инкорпорация может быть официальной, например Сборник законодательства Красноярского края и неофициальной, например сборник нормативных материалов по жилищному праву, или другой отрасли права, издаваемые для юридического просвещения граждан;

2) консолидация – систематизация нормативных правовых актов путем их объединения без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельную юридическую значимость. Отличительной чертой консолидации является то, что объединение нормативных правовых актов происходит по роду деятельности, например здравоохранение, пенсионное законодательство. Консолидацию можно рассматривать как промежуточный этап от инкорпорации к кодификации.

3) кодификация- систематизация нормативных актов путем их объединения в единый акт с изменением их содержания. При использовании данного вида систематизации устаревший материал, устраняются противоречия в нормах. Кодификация наиболее сложный и трудоемкий способ правотворчества. Переработке может подвергаться значительная часть законодательства, или определенная сфера, либо определенный правовой институт, в зависимости от масштабов кодификации она может быть всеобщей, отраслевой или специальной. Кодификацию характеризует наличие следующих признаков:

1) осуществляют ее только специальные органы;

2) в результате появляется новый нормативный правовой акт - кодекс;

3)кодифицированный акт становится основным среди всех нормативных правовых актов в данной сфере.

Несмотря на то, что система права и система законодательства отражают суть права, между ними есть значительные отличия. Одним из основных отличий является то, что первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт. Отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права, например финансовое право, сельскохозяйственное право. Существуют примеры, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства, например: гражданское право, уголовное, трудовое, административное. А так же существует отрасль законодательства без отрасли права, например таможенное законодательство, Воздушный кодекс Российской Федерации.

Второе отличие в том, что система законодательства по объему представленных в нем материалов гораздо масштабнее системы права, так как имеет в своем составе пояснительные материалы, цели, мотивы принятия тех или иных нормативных правовых актов, которые по своей сути не могут быть отнесены к праву.

Третье отличие заключается в том, что основой деления права на институты и отрасли является предмет и метод правового регулирования. В связи с этим нормы отрасли права более однородны. При этом отрасли законодательства, подразделяются по предмету регулирования и не имеют единых методов. В силу того, что предмет отрасли законодательства содержит различные отношения, отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.

Четвертое отличие заключается в отличии структур системы права и системы законодательства. Право имеет вертикальную структуру деления на нормы, институты, отрасли и другие составляющие. Законодательство имеет горизонтальную структуру деления, где присутствуют связи между элементами системы законодательства. Таким образом, число отрасли законодательства превышает отрасли права.

Пятое отличие системы законодательства и системы права исходит от разных факторов. В то время, как система права носит объективный характер, обусловленный различными сторонами общественных отношений, система законодательства подвержена субъективному фактору и во многом зависит от воли законодателя.