Совет Федерации Федерального Собрания РФ как структурное подразделение парламента: новое в организации деятельности

Как отмечает И.В. Гранкин, такие предложения вряд ли могут быть приемлемы, поскольку их реализация приведет к сужению представительного характера верхней палаты российского парламента. По мнению исследователя, Совет Федерации не должен быть «пристанищем» для различного рода «бывших», в том числе президентов. Автоматическое резервирование для них мест в парламенте противоречит принципам парламентаризма, демократическим началам государства. Нельзя допускать и создания касты неприкасаемых, так как это противоречит принципам избирательного права.

Ряд политиков, а также ученых-правоведов предлагают ввести прямые выборы членов Совета Федерации. Так, бывший председатель Совета Федерации Е.С. Строев считает предпочтительным переход ко всенародному избранию членов «палаты регионов». В то же время он допускает их избрание специальными коллегиями выборщиков, а не прямыми выборами16. Как отмечают сторонники данной позиции, избрание членов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ способствовало бы более полной реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. При этом следовало бы исходить не из формального равенства субъектов, а обеспечивать их представительство в Совет Федерации с учетом количества проживающих в них избирателей.

В целом, следует отметить, что принятые в постсоветский период федеральные законы создали устойчивую правовую базу для формирования Совета Федерации. По мнению Председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, наше избирательное законодательство соответствует международным стандартам и даже более демократично по сравнению, например, с избирательными законами США. Проявляющиеся в ходе выборов недостатки А.А. Вешняков объясняет отсутствием демократических традиций и должной политической культуры в обществе17. 

3. Полномочия Совета  Федерации Федерального Собрания  РФ

Конституция РФ не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а государственную Думу – как нижнюю палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные полномочия.

Таким образом, роль и место верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции.

В ч. 1 ст. 102 Конституции РФ перечислены основные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Большинство этих полномочий отражают двойственную природу Совета Федерации как верхней палаты парламента и как «палаты регионов».

К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос об изменении границ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. В этой связи для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из субъектов Федерации, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и соответствующее постановление направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. Такие  постановления Совет Федерации принимал дважды: в 1994 году были утверждены изменения границ между Ивановской и Нижегородской и между Костромской и Вологодской областями.

К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения. Согласно ст. 4 ФКЗ «О военном положении» указ Президента о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение  Совета Федерации  и должен быть им рассмотрен в течение 48 часов с момента получения. Если палата не утверждает указ, то со следующего дня он прекращает действие18.

Как установлено ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении» Совет Федерации рассматривает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования (оно должно последовать незамедлительно). Если указ не утверждается, то он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Эти требования распространяются также на продление срока действия чрезвычайного положения19.

К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Данный вопрос рассматривается Советом Федерации по предложению Президента РФ, Правительства РФ, а также по собственной инициативе. Согласно ч.2 ст. 161 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России может быть внесен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Президента РФ. Решение о возможности использования Вооруженных Сил за пределами ее территории принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если положительное решение не принимается, то Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. Такое полномочие Совета Федерации реализовывалось им многократно: по предложению Президента РФ палата давала согласие на использование контингентов   Вооруженных Сил для поддержания мира в зоне грузино-абхазского конфликта, в Боснии и Герцеговине, в Косово (Югославия), в Республике Сьерра-Леоне.

К ведению Совета Федерации относится назначение выборов Президента РФ. Назначение Советом  Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии со ст. 5 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. (в ред. от 21.07.2005 г.):  решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 90 дней до дня голосования20. Совет Федерации принимает постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

К ведению Совета Федерации относится отрешение Президента РФ от должности. Соответствующее решение принимается голосами не менее двух третей от общего числа членов палаты тайным голосованием с использованием бюллетеней не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. При этом Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

К ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, высшего Арбитражного суда РФ. Кандидатуры для назначения на указанные должности судей представляет Совету Федерации Президент РФ. После обсуждения на заседании Совета Федерации каждая кандидатура на должность судьи включается в бюллетень для тайного голосования. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур, представленных для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то Президент РФ в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры на вакантные должности судей.

К ведению Совета Федерации относится назначение на должность Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации при тайном голосовании. Если кандидатура, представленная Президентом, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

На практике возник спор о том, кто издает соответствующий акт при отстранении Генерального прокурора  от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела – Совет Федерации или Президент РФ? Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. указал, что акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. Что касается Совета Федерации, то к его компетенции такое полномочие не относится21.

К ведению Совета Федерации относится назначении на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на эти должности представляют Совету Федерации  его комиссии и комитеты. Кандидат считается назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя, аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, рассматривается при наличии оснований, предусмотренных ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 01.12.2004 г.)22. Так, например, таким основанием может быть нарушение законодательства, совершение злоупотребления по службе, достижение возраста 65 лет.

   Отмечу, что перечень  полномочий Совета Федерации, перечисленных  в ст. 102 Конституции РФ не является  исчерпывающим. Сама Конституция  относит к полномочиям Совета  Федерации и другие. Так, законодательная компетенция – совокупность полномочий Совета Федерации по участию в законодательном процессе – образует в соответствии с современной конституционно-правовой практикой демократических государств основную часть компетенции этой палаты российского парламента.

В рамках своей законодательной компетенции Совет Федерации принимает участие в принятии федеральных законодательных актов различного вида. К ним относятся:

• законы РФ о внесении поправок к Конституции РФ;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы.

Как отмечает Л.Я. Полуян объем и формы реализации законодательных полномочий Совета Федерации определяются законодательной процедурой, то есть официально установленным и регламентированным законодательством и иными правовыми актами, порядком внесения проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения законопроектов и принятия законов палатами Федерального Собрания, а также их подписания и обнародования Президентом РФ. При этом Совет Федерации как верхняя палата парламента должен обеспечивать представительство региональных интересов при принятии общегосударственных законодательных актов. Кроме того, Совет Федерации является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов, предотвращая принятие парламентом недостаточно взвешенных решений и осуществляя предварительный контроль конституционности и качества принимаемых законов23.

В соответствии с этими принципами Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. К таким вопросам относятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита государственной границы РФ, вопросы войны и мира. То же относится и к процедурам принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов.

Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам.

В целом, можно считать, что Совет Федерации наделен «слабыми» полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной думой большинством голосов.   В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении конституционных законов: его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами Федерального Собрания президентского вето.

В качестве примеров полномочий Совета Федерации, не упомянутых в Конституции РФ, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Совет Федерации назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей; назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ и др.  

Заключение

В заключение отмечу, что, несмотря на неоднозначные позиции исследователей относительно функционирования в России верхней палаты парламента, Совет Федерации все более активно и авторитетно проявляет себя как участник законодательного процесса. Постепенно совершенствуются и формы его работы.

 Проанализировав полномочия  Совета Федерации можно сделать  вывод, что верхняя палата национального  парламента играет триединую  роль в системе органов государственной  власти. В том числе:

- выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию элемента, обеспечивающего качество решений, принимаемых палатами парламента, их взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры;