Совет Федерации Федерального Собрания РФ как структурное подразделение парламента: новое в организации деятельности

В 2000 году был принят новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с его положениями из состава Совета Федерации были выведены высшие должностные лица субъектов РФ, а его членами стали представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В ст. 2 указанного Закона закреплялось, что член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Если же законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является двухпалатным, то член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

В 2004 году в ФЗ «о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены изменения, в частности, ст. 2 была дополнена положениями, которые касаются сроков, в которые должен быть избран представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Так, представитель от однопалатного органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня его первого заседания в правомочном составе нового созыва, а  представитель от двухпалатного органа или органа, формируемого путем ротации – в течение трех месяцев со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

По общему правилу кандидатура (кандидатуры) представителя законодательного органа государственной власти субъекта РФ вносится председателем  этого органа. Если законодательный орган имеет двухпалатную структуру, то кандидатуры вносятся поочередно председателями палат. Однако группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение альтернативную (альтернативные) кандидатуру представителя. 

Что касается представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то он назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Также как и представитель от законодательного органа, представитель от исполнительного органа должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта РФ.

Если полномочия представителей прекращаются досрочно, то новый член Совета Федерации должен быть избран (назначен) не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании своего представителя принимается тайным голосованием и оформляется постановлением органа (если орган двухпалатный – совместным постановлением палат). Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением). Данный указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Следуют отметить, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ имеют право вето относительно кандидатуры в Совет Федерации от исполнительного органа. Так, указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Федерации  вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации6.

В ст. 6 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» содержится бланкетная норма о том, что рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

В ст. 112 Регламента Законодательной Думы Хабаровского края, утвержденного Постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 29.11.2000 г. № 1048  (в ред. от 26.07.2005 г.)  закреплено, что кандидату (кандидатам) на должность представителя в Совете Федерации предоставляется до двадцати минут для выступления на заседании Думы и ответов на вопросы депутатов Думы. Постановление Думы об избрании (досрочном прекращении полномочий) представителя в Совете Федерации от Думы принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

 Постановление  Думы об избрании (досрочном прекращении  полномочий) представителя в Совете  Федерации от Думы не позднее  пяти дней после вступления  в силу направляется в Совет  Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации.

 Полномочия  члена Совета Федерации прекращаются  досрочно по основаниям, предусмотренным  Федеральным законом «О статусе  члена Совета Федерации и статусе  депутата государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г.)7. Так, согласно ст. 4 указанного закона, полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно в случаях:

-  письменного  заявления члена Совета Федерации о сложении своих полномочий;

-  избрания  члена Совета Федерации депутатом  законодательного (представительного) органа государственной власти  субъекта Российской Федерации  или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации на иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

-  поступления  члена Совета Федерации на  государственную или муниципальную  службу, вхождения их в состав  органа управления хозяйственного  общества или иной коммерческой  организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

-  утраты членом  Совета Федерации гражданства  Российской Федерации либо приобретения  гражданства иностранного государства;

-  вступления  в законную силу обвинительного  приговора суда в отношении  лица, являющегося членом Совета  Федерации;

-  вступления  в законную силу решения суда  об ограничении дееспособности  члена Совета Федерации либо  о признании его недееспособным;

-  признания  члена Совета Федерации безвестно  отсутствующим либо объявления  его умершим на основании решения  суда, вступившего в законную  силу;

-  смерти члена  Совета Федерации.

 По представлению  Председателя Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

 Решение о  прекращении полномочий члена  Совета Федерации оформляется  постановлением Совета Федерации, в котором определяется день  прекращения полномочий члена  Совета Федерации.

Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий членов Совета Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации. Согласно ст. 7 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 г. № 33-СФ (в ред. от 09.02.2005 г.) вопрос о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности8.

 Данная комиссия  проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации либо устанавливающих основания досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, положениям федеральных законов «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По результатам проверки указанных документов Комиссия готовит заключение.

 Вопрос о  подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации по предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Рассмотрение вопроса о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации начинается с доклада председателя либо по его поручению первого заместителя или заместителя председателя Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. Решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Необходимо отметить, что порядок формирования Совета Федерации – предмет дискуссий ученых-юристов. Так, И.А. Конюхова полагает возможным вернуться к варианту формирования верхней палаты, который существовал в середине 90-х годов, когда в нее входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по должности9. А.А. Вихарев, в свою очередь, считает, что существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. По его мнению, он полностью отвечает представительской природе этого органа и предназначен для того, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов10. Однако такие позиции не подтверждаются составом Совета Федерации. Так, в 2004 году из 178 его членов более половины не проживали в субъектах РФ.

Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают предусмотреть две стадии в процедуре замещения поста члена Совета Федерации: одну – депутатскую, другую – народного одобрения кандидатур представителей от субъекта РФ в Совет Федерации11.

По мнению Г.Д. Садовниковой оптимальным вариантом формирования Совета Федерации является такой, при котором избрание представителя в Совет Федерации  от законодательного органа субъекта РФ осуществляется депутатами этого органа, а представителя от исполнительного органа – населением субъекта РФ одновременно с выборами высшего должностного лица субъекта РФ на соответствующих выборах. При этом член Совета Федерации – представитель исполнительного органа должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ – по значимости вторым лицом в исполнительном органе12. Здесь следует отметить, что с установлением нового порядка выборов высших должностных лиц субъектов РФ данное предложение утратило силу.

Таким образом, имеется две группы предложений относительно порядка формирования Совета Федерации. Первая включает предложения о формировании Совета Федерации невыборным путем, вторая – о прямых выборах членов Совета Федерации. Аргументация в поддержку предложений первой группы сводится к тому, что при таком формировании Совета Федерации органически сочетаются принципы регионального представительства и демократии. Кроме того, в случае возврата в эту палату руководителей региональных законодательных и высших исполнительных органов были бы созданы условия для предотвращения конфликтов между центром и регионами в процессе выбора оптимального варианта того или иного федерального закона.

Противники обозначенной позиции считают приведенные аргументы недостаточно убедительными. Так, участие представителей исполнительных органов в работе российского парламента не согласуется с принципом разделения властей. Совет Федерации периода 1995-2000 годов работал неэффективно. У глав администрации, по существу, не было времени для законодательной деятельности из-за занятости оперативными делами. В то же время отражение в парламенте интересов субъектов Федерации представляется необходимым. В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ» подчеркивается, что в своей организации и деятельности Совет Федерации и государственная Дума «призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»13. Однако решить эту задачу полностью при формировании Совета Федерации не удается, так как в нем нет реального представительства населения субъекта, а есть представительство законодательного и исполнительного органов субъектов РФ. Проживающие на их территории граждане непосредственно не участвуют в отборе представителей в Совет Федерации и, естественно, не делегируют тем, кто в нем находится, право представлять соответствующий субъект.

Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают выдвигать кандидатов в состав Совета Федерации из числа бывших и действующих республиканских президентов, губернаторов, депутатов, работников вузов и НИИ либо из числа иных лиц, постоянно проживающих на территории субъекта РФ, отвечающих предусмотренным Законом цензовым требованиям. В составе Совета Федерации  они видят и бывших президентов РФ, что, по их мнению, станет важной гарантией их неприкасаемости14. Подобную позицию еще в 1999 году высказывали М.А. Краснов и Г.А. Сатаров. Они полагали возможным формировать Совет Федерации не только из представителей субъектов РФ, но и из бывших президентов РФ, если они не были отрешены от должности, а также из бывших судей Конституционного Суда РФ, если их полномочия не были прекращены досрочно. При этом, по мнению М.А. Краснова и Г.А. Сатарова, бывшие президенты и судьи должны «вливаться» в состав Совета Федерации автоматически и находиться в нем пожизненно15.