Совет Федерации Федерального Собрания РФ как структурное подразделение парламента: новое в организации деятельности

Министерство образования и науки РФ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Хабаровская государственная академия экономики и права»

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

 

 

 

 

 

Курсовая работа по конституционному праву РФ на тему:

Совет Федерации Федерального Собрания РФ как структурное подразделение парламента: новое в организации  деятельности

 

                                                     

 

 

 

  Выполнил: студент 2 курса группы 45

                                                                              Масленников Алексей

                                                                  Проверила: Лебедева Ю.Н.

 

 

 

 

 

 

Хабаровск, 2005

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Федеральное Собрание  Российской Федерации: общая характеристика, деятельность ………………………………………………………………………4

2. Порядок формирования  Совета Федерации…………………………………..9

3. Полномочия Совета Федерации  Федерального Собрания РФ……………..20

Заключение……………………………………………………………………….27

Библиографический список……………………………………………………..28

 

 

Введение

В ст. 94 Конституции РФ содержится определение Федерального Собрания  как парламента РФ, из которого следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Федеральное собрание характеризуется как двухпалатный орган, что обусловлено, в первую очередь, федеративным устройством нашего государства. Мировой опыт показывает, что конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов ХХ века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии.

 В настоящее  время большинство отечественных  исследователей соглашаются с  мнением, что Совет Федерации  как верхняя палата российского  парламента все больше соответствует  своему основному предназначению  – интеграции и консолидации  интересов регионов, а также их представительству при формировании и осуществлении общегосударственной политики. Тем не менее, некоторые высказываются против существования  Совета Федерации как палаты парламента вообще, чаще встречаются противники существующего порядка его формирования.   Все это дает основания полагать, что деятельность и порядок организации Совета Федерации – верхней палаты российского парламента в настоящее время представляет наибольший интерес для исследования.

Проблемам функционирования Совета Федерации уделяют внимание такие авторы, как И.В. Гранкин, О.Н. Булаков, Л.Я. Полуян и др.

В своей работе я охарактеризую Федеральное Собрание как законодательный и представительный орган государственной власти в России, рассмотрю вопросы, касающиеся порядка формирования Совета Федерации. Также  я раскрою основные положения, касающиеся полномочий верхней палаты российского парламента.

 

 

1. Федеральное  Собрание Российской Федерации: общая характеристика, деятельность

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались начиная с XVII-XVIII веков, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании этого органа) - Государственная Дума - было создано лишь в 1906 году. Изначально с момента учреждения Николаем II Государственной Думы в России была фактически образована двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная Дума, а верхней - Государственный Совет. В то же время по своей природе Государственный Совет не в полной мере являлся представительным органом. Одна половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев; другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались Императором.

Следует отметить, что Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права, и на рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Создание двухпалатной системы законодательной власти, близкой к парламентскому типу, имело важное значение для становления в России бикамерализма. Однако события того времени, когда в стране обострилась борьба с системой царского самодержавия, породили адекватную реакцию со стороны Императора. Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

В советскую эпоху двухпалатная система законодательной власти присутствовала только на уровне высшего законодательного органа власти Союза ССР. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от автономной республики, по пять депутатов от национальной области и по одному депутату от национального округа. Обе палаты обладали равными правами. Их сессии проходили одновременно и на них рассматривались одни и те же вопросы. В случае разногласия между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Россия, как республика в составе СССР, долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 году в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. По своим полномочиям, структуре и принципу формирования палат учредители российского бикамерализма в значительной мере использовали подходы, аналогичные тем, что применялись в отношении Верховного Совета СССР1.

С принятием Конституции РФ 1993 г. в России сформировался принципиально иной двухпалатный законодательный орган. Как отмечают исследователи, с принятием Конституции РФ впервые был учрежден парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства.

Так, статья 11 Конституции РФ среди федеральных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, называет Федеральное Собрание, являющееся представительным и законодательным органом Российской Федерации.

 Представительным органом  Федеральное Собрание РФ является  потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Закрепление парламента Российской Федерации в качестве законодательного органа означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.

Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.

Новые принципы двухпалатной структуры парламента и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

Во-первых, палатам придано новое наименование. Так, наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования – края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование – государственная Дума.

Во-вторых, если в Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно, то в Федеральном Собрании палаты заседают раздельно.

В-третьих, в настоящее время не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).

В-четвертых, за каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения.

В-пятых, каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии.

И, наконец, в-шестых, различны полномочия палат в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная дума, а Совет Федерации их одобряет2.

Отмечу, что Конституция РФ отказалась от наименования Федерального Собрания как «высшего» органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще не присутствуют в Конституции РФ. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных «высших» или «низших». Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная «служебная иерархия»: в рамках собственной компетенции каждый государственный орган – «высший», имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности3.

По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.

Вместе с тем, отношение отечественных и зарубежных исследователей к действующей системе двухпалатного российского парламентаризма неоднозначно.

В концептуальном для России значении обсуждается вопрос о целесообразности существования второй палаты - Совета Федерации как палаты регионов, отражающей федеративное устройство страны. Б.А. Страшун отмечает, что большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставится. Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Наиболее актуальной для России является дискуссия иного плана: насколько верхняя палата по своему формированию, компетенции и качеству деятельности отвечает тому предназначению, что определено в отношении нее в Конституции РФ4.

 

 

2. Порядок формирования  Совета Федерации

Совет Федерации характеризуется как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

Следует заметить, что до принятия в 1993 году Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации несколько отличался от того, который существует в настоящее время. Так, на основе Указа Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 проходили выборы депутатов Совета Федерации РФ. Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось в ч. 7 раздела второго Конституции.

В дальнейшем Конституция РФ не учла такой порядок формирования Совета Федерации. Согласно ст. 95 Конституции РФ верхняя палата российского парламента формируется путем вхождения в нее двух представителей от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Первым законом, определившим порядок формирования Совета Федерации, стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192 – ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Он полностью исключал возможность избрания членов этой палаты парламента.  В Законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации.  «В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти…» (ст. 1). В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы, совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительно) органа в Совет Федерации (ст.2). Таким образом, как отмечает И.В. Гранкин, был создан прецедент уточнения конституционной нормы федеральным законом, что нельзя признать правомерным5.

После принятия Федерального закона № 192 – ФЗ возник совершенно новый порядок формирования Совета Федерации, который принципиально отличался от выборов первого состава Совета Федерации. Он легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Как отмечают многие авторы, это противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента.