Систематизация нормативно-правовых актов

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего  развития законодательства. Анализ и  обработка действующих нормативных  актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.

Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды жизни  государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда  накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового  материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

Ныне в России темпы  правотворческой и в первую очередь  законодательной деятельности как  никогда высоки. Создаются сотни  и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Обычно в понятие  систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2) подготовка и издание  различного рода собраний и  сборников нормативных актов  (инкорпорация законодательства);

3) подготовка и принятие  укрупненных актов на базе  объединения норм разрозненных  актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

4) подготовка и принятие  новых актов (типа кодексов), в  которые помещаются как оправдавшие  себя нормы прежних актов, так  и новые нормативные предписания  (кодификация законодательства) .

Теория права различает  два основных вида систематизации: инкорпорацию и кодификацию. Однако в настоящее время используется еще одна форма систематизации нормативно - правовых актов – консолидация.

Систематизация и, прежде всего, кодификация, законодательства проводится; как правило, по отраслям. В России почти все базовые отрасли имеют “свои” кодексы (гражданский, уголовный, КЗоТ, о браке и семье, земельный, жилищный, об административных правонарушениях, исправительно-трудовой, арбитражный, два процессуальных).

 

2.2 Проблемы систематизации: Общеправовой

классификатор законодательства

Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с начала 90-х годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические, основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В названном же классификаторе основное внимание уделено именно административным, а не экономическим отношениям.

Анализ этого классификатора приводит нас к выводу о том, что  он является результатом адаптации  системы классификации нормативных  актов, сложившейся в бывшем СССР, к принципиально новым общественным отношениям, реальность которых подтверждается нормами Конституции России. Рассматриваемый классификатор имеет три существенных недостатка:

1. Часть его разделов (такие,  как законодательство по общим  вопросам хозяйственной деятельности, право собственности и другие  вещные права) имеет явно устаревшее  деление.

2. Финансовое право разработано недостаточно глубоко. Так, не имеет подразделов раздел "Бухгалтерский учет", а это огромный по объему и количеству актов институт. Рубрикация раздела "Банковская деятельность" также перестала отражать действительную ситуацию.

3. Классификатор содержит и ряд юридических ошибок: подраздел "доверительная собственность" в разделе законодательство о собственности (ГК России не предусматривает такого института); среди организационно-правовых форм предприятий присутствуют такие не предусмотренные Гражданский кодекс России формы как малые предприятия, инофирмы, совместные предприятия, биржи! Этот ряд можно продолжить.

Разработки в президентском  классификаторе систематизации ряда отраслей законодательства, таких как Законодательство об обороне, Законодательство о безопасности, Основы конституционного строя, Законодательство об охране окружающей среды, а также  разделы "решения по вопросам награждения", "решения о присвоении почетных званий", "решения по кадровым вопросам" и некоторые другие выполнены на современном уровне и, по нашему мнению, вполне отвечают потребностям сегодняшнего дня. Однако при всей своей обширности (более 400 разделов) классификатор не отражает таких реалий современной экономики России как финансово-промышленные группы, финансовая аренда (лизинг); наличие договоров о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и многого другого.

Следует отметить, что  классификатор, утвержденный Указом Президента России является не только официальным, но и фактически единственным, применяемым  при систематизации законодательства.

Может быть, повторюсь, но еще раз подчеркну, что существующий порядок систематизации законодательства очень слабо учитывает все возрастающую роль норм, регулирующих экономические отношения. С принятием новой Конституции России соотношение частного и публичного права в регулировании экономических отношений изменилось в сторону частного права. Безусловно, в некоторых областях (естественные монополии, защита прав потребителей) значение публичного регулирования не может уменьшаться, однако не учитывать положений Гражданский кодекс о свободе договора и о новых видах договоров тоже нельзя.

Официальная действующая  электронная форма классификации  нормативных актов направлена, прежде всего, на систематизацию актов в целом. При этом, как правило, не учитывается, что подавляющее большинство, как законов, так и подзаконных актов носит комплексный характер и содержит нормы, относящиеся к различным отраслям права. Огромное количество различных правовых актов делает весьма затруднительным использование старой системы подготовки Свода законов. В этой ситуации наиболее приемлемым выглядит использование возможностей электронной формы представления правовой информации. Безусловно, эта форма не должна быть исключительной, однако использование ее в качестве основной (существенным преимуществом такой формы представления информации является быстрый, полный и объективный поиск необходимых норм) облегчает работу по систематизации законодательства.

В связи с введением  нового Гражданского кодекса официально отменены лишь акты, бывшие у всех на слуху: Закон о собственности  в РСФСР, значительная часть Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности. Горы же подзаконных актов продолжают оставаться формально действующими: мало кто может взяться за титанический труд исследовать на предмет соответствия ГК всю эту махину. Лишь в процессе принятия решений по конкретным гражданским делам судебные органы выносят решения о фактическом прекращении действия того или иного акта. Если ранее одновременно с принятием нового нормативного акта издавался перечень актов, подлежащих отмене, то нынешний объем нормативного материала без использования электронной формы его представления делает такую акцию невозможной.

В настоящее время  важное значение имеют нормы, содержащиеся в подзаконных актах. Издаваемые либо подготавливаемые различными ведомствами такие акты различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы.

По-моему, классификатор  и процесс классификации нормативных  документов должны удовлетворять следующим  основным требованиям:

1. Систематизация нормативных  актов должна, с одной стороны,  основываться на правовой доктрине, и, с другой, быть доступной  для всех правоприменителей и  граждан, способствовать стабильности  и укреплению законности и  правопорядка. Это требование диктуется, прежде всего, огромным ростом числа хозяйствующих субъектов, экономическая деятельность которых нуждается в правовой поддержке.

2. Классификатор должен  быть основан, прежде всего,  на Конституции России, а также  на важнейших кодифицированных  актах (Гражданском кодексе, Уголовном кодексе, Таможенном кодексе и других). Кроме того, классификатор должен быть восприимчив к изменениям законодательства, то есть допускать введение новых разделов и подразделов, а также изменения уже существующих.

3. В целях доступности для широкого круга пользователей, подразделы разделов классификатора должны сознательно дублироваться: так, законодательство о социальной защите военнослужащих должно являться подразделом законодательства об обороне, а также входить в законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении.

4. В соответствии с  Указом Президента России от 6 февраля 1995 г. начата подготовительная  работа к составлению и изданию  Свода законов Российской Федерации.  Свод законов - это систематическое  собрание кодифицированных и систематизированных актов высших органов государственной власти. Свод должен сделать российское законодательство более доступным для всех правоприменителей и граждан. Начиная с электронной системы необходимо классифицировать не нормативные акты в целом, а нормы права, содержащиеся в этих актах - это позволит избежать громоздкости при составлении Свода законов.

5. Следует учитывать  установленное Конституцией Российской  Федерации и Договорами о разграничении  компетенции и предметов ведения разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время законодательные органы субъектов Российской Федерации разрабатывают более 4000 законопроектов по самым разным вопросам нормативно-правового регулирования. Определенные в соответствии с законом разделы классификатора должны учитывать необходимость систематизации актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации.

6. Для разработки действительно  жизнеспособного классификатора  отраслей законодательства необходимо провести анализ законопроектной работы Государственной Думы Российской Федерации и других субъектов законодательной инициативы. Кроме того, особенно в части законодательства, направленного на регулирование экономических отношений, следует изучить проекты законов, принятие которых предусмотрено Гражданским кодексом России.

7. В соответствии со  статьей 15 (часть 4) Конституции  необходимо детально разработать  классификацию международных договоров  Российской Федерации. При этом  необходимо учитывать, что Россия является правопреемником СССР.

8. Необходимо внимательно  изучить и взять все лучшее  из опыта классификации документов  Главного Государственно-правового  управления Президента РФ, Минюста  России, Федерального Собрания РФ, Верховного Совета РСФСР, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда России. Необходимо также изучить опыт классификации документов в странах с развитой правовой системой: Германии, Франции, Нидерландах, Великобритании, США.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3.   Формы систематизации

 

3.1 Инкорпорация

Представляет собой объединения  в сборнике или собрание действующих  нормативно-правовых актов в определённом порядке без изменения содержания. В результате производится внешняя  обработка действующего законодательства.

1. При внешней обработке нормативно-правовые акты располагаются в определённом порядке: алфавитном, хронологическом или предметном, то есть достигается их внешняя упорядоченность.

2. Содержание нормативно-правовых  актов, включаемых в инкорпоративные  сборники или собрания законодательства, по существу не изменяются.

Официальные инкорпорации - это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно-правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно - правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.

Хронологическая инкорпорация - это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно - правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно - правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности.