Система и правовое положение местных представительных органов

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки и т.п.).

В отличие от советского периода, когда придавалось большое  значение многочисленности депутатского корпуса и постоянные комиссии избирались в составе только депутатов соответствующего уровня, сегодня нет юридических  препятствий для иного формирования комитетов и комиссий. Будет оправданным, если в состав комитетов, комиссий наряду с депутатами представительного органа будут входить специалисты соответствующего профиля.

Функции комитетов, комиссий представительных органов местного самоуправления в различные периоды их истории серьезных изменений не претерпели.

Сегодня, как и раньше, комитеты, комиссии - это совещательные, консультативные, контролирующие органы своих представительных органов. Они  не осуществляют самостоятельного управления какими-либо отраслями местного хозяйства, действуя исключительно в составе своих представительных органов.

Образование комитетов  и комиссий представительных органов  и изменение их состава относятся  к исключительной компетенции представительных органов.

Их формирование происходит, как правило, на первых сессиях (заседаниях), когда определяется структура представительного органа, решаются иные организационные вопросы.

В случае необходимости  представительный орган может и  в иное время образовывать новые  комитеты, комиссии, реорганизовывать существующие, вносить изменения в их численный и персональный состав.

При образовании комитетов, комиссий необходимо, в частности, учитывать  такие факторы, как образование, специальность, место работы, место  жительства кандидатов в состав комитета, комиссии, наличие у них навыков публично-властной, общественной деятельности, а также личное желание работать в том или ином комитете, комиссии.

Привлечение депутатов, специалистов, а также простых  граждан к деятельности комитетов, комиссий в решении местных проблем не только реально предоставляет возможность пройти школу управления, но и создает условия, при которых подготовкой, контролем и участием в реализации решений представительных органов занимаются не только депутаты и местная администрация, но и население.

Повышение роли комитетов, комиссий в современный период непосредственным образом связано с повышением роли местного самоуправления. Разграничение  предметов ведения, которое осуществляется между федеральным, региональным и  местным уровнем власти, предполагает значительное усиление роли представительных органов в выработке качественно новой нормативной основы социально-экономического развития муниципальных образований.

Нормативные положения  о комитетах, комиссиях детально регламентируют конкретное содержание их функций, полномочий. Определяющим моментом содержания их функций являются предметы ведения муниципального образования и компетенция соответствующего представительного органа.

Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения:

- осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом; 
- организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания, "круглые столы", семинары; 
- дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического развития муниципального образования;

- утверждают планы работы комитетов; определяют стратегию и тактику своей деятельности;

- принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов; 
- взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, негосударственными организациями; 
- взаимодействуют со средствами массовой информации, обеспечивая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий; 
- осуществляют контроль за исполнением принятых представительным органом решений; 
- решают вопросы организации своей деятельности.

Комитет (комиссия) самостоятельно или совместно с другими комитетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, комиссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов и т.д.

На основе анализа  действующего законодательства, практики муниципального строительства можно сделать вывод, что комитеты ( комиссии) с учетом возложенных на них задач осуществляют три основные функции: подготовительную, организаторскую, контрольную. Указанная классификация не означает, что, готовя какой-либо конкретный вопрос, комитет, комиссия выполняет только одну из этих функций. Наоборот, в практической деятельности комитетов (комиссий) они переплетаются.

Содоклады - это наиболее часто практикуемое выступление  представителей комитетов, комиссий на сессиях. Суть их состоит в том, что  представительный орган получает возможность  ознакомления с работой соответствующей  местной администрации, учреждения или с состоянием дел в определенной отрасли местного хозяйства не только по сообщениям ответственных должностных лиц, но и на основе авторитетной информации депутатов и независимых специалистов, изучивших данный вопрос в составе комитета, комиссии. Поэтому содоклад комитета (комиссии) не должен быть лишь повторением основного доклада. Если в последнем излагается общая картина дела и дается анализ деятельности определенных служб, предприятий и организаций, обычно с точки зрения их руководителей, то в содокладе отмечается главным образом то, что обнаружили члены и активисты при обследовании, и то, что не нашло отражения в докладе.

Несколько иное значение имеют доклады комитетов (комиссий) на сессиях. В таких случаях они практически ведут всю подготовительную работу к сессии, обобщают собранные материалы в докладе, готовят проект решения и вносят его на утверждение представительного органа.

Организация контроля, проверка исполнения служат совершенствованием всего механизма местного самоуправления. Это важнейшая часть работы комитетов, комиссий.

Большую роль в обеспечении  успешной работы комитетов, комиссий играют их председатели. Они организуют и  направляют деятельность комитетов, комиссий, созывают и ведут их заседания, руководят  их подготовкой, совместно с другими  членами составляют проекты планов работы, решений и рекомендаций комитетов, комиссий, контролируют их выполнение, как и выполнение всеми членами комитета, комиссии возложенных на них обязанностей, данных им поручений. Председатели комитетов, комиссий представляют их в отношениях с другими органами местного самоуправления, различными организациями. Они поддерживают связь с исполнительным органом муниципального образования, предприятиями, учреждениями по вопросам работы своих комитетов, комиссий. Как правило, именно председатели выступают от имени своих комитетов, комиссий с докладами и содокладами на сессиях представительного органа.

Заместитель председателя комитета, комиссии принимает участие  в руководстве деятельностью  комитета, комиссии, выполняет задания  председателя по подготовке очередных заседаний, а также выполняет функции председателя во время его отсутствия.

Секретарь комитета, комиссии ведет делопроизводство, включая  протоколы заседаний, готовит материалы  к обсуждению на заседаниях комитета, комиссии, учитывает выполнение членами и активистами данных им поручений.

Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В исключительных случаях могут проводиться закрытые заседания. 
Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутствует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение принимается большинством голосов от числа членов комитета (комиссии), присутствующих на заседании. 

2.5. Сессии (заседания)  представительного органа.

Сессия - основная организационно-правовая форма деятельности представительного органа местного самоуправления, в которой проявляется коллективный стиль работы и реализуется принцип коллегиальности в принятии решений, форма работы представительного органа, включающая совокупность его пленарных заседаний, проводимых между ними заседаний президиума, комитетов, комиссий, депутатских групп, объединенных единой повесткой или единым календарем заседаний.

Пленарные заседания - заседания  с участием всех депутатов (членов) представительного органа, проводимые в установленном порядке для решения вопросов компетенции данного представительного органа. В уставах многих муниципальных образований вместо слова «сессия» используется понятие «заседание».

Сессии (заседания) дают возможность всесторонне учитывать опыт и мнение всех депутатов и представляемых ими избирателей, принимать решения, наиболее полно отвечающие интересам населения, местным условиям и традициям. Сессии (заседания) представительного органа муниципального района дополнительно призваны согласовывать интересы входящих в муниципальный район городских, сельских поселений, их органов власти.

Обязательность проведения сессий вытекает не только из уставов, регламентов, но и из самой природы  представительного органа. Граждане формируют представительные органы для того, чтобы они организовали управление на соответствующей территории. Управление можно организовать путем принятия управленческих решений. Часть этих решений вправе принимать только представительный орган и только на сессии. Обязательность проведения сессии связана с характером вопросов, которые могут быть рассмотрены только на ней. К ним отнесены все вопросы исключительной компетенции представительного органа.

К числу важнейших  функций сессий (заседаний) относятся: формирование руководящих органов  и большинства структурных подразделений органов местного самоуправления, принятие решений по ведущим вопросам социально-экономического развития муниципальных образований; осуществление принципа подконтрольности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органам и т.д.

Правотворческая, организаторская  и контрольная функции представительных органов местного самоуправления реализуются посредством сессий (заседаний). Именно на них принимаются решения и нормативные правовые акты.

Подготовка сессий (заседаний) осуществляется главой муниципального образования, председателем представительного  органа или иными уполномоченными  на то должностными лицами, а также  депутатами представительного органа.

Заседание открывает  и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.

В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения  вопроса о наличии кворума. Без  кворума, установленного законом или  уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными.

Кворум - минимальное  число депутатов (членов выборного  органа), необходимое для начала официальной работы представительного  органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма  кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом.

После установления кворума  вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или  несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование.

Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о  порядке проведения заседания. Сюда входят вопросы о продолжительности  его проведения, процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом для  докладчика, содокладчиков и других участников обсуждения.

Затем из числа депутатов  создаются рабочие органы, необходимые  для проведения заседания.

После образования необходимых  рабочих органов председательствующий предоставляет слово для доклада  основному докладчику.

По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представительного органа местного самоуправления, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию (заседание).

Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования. Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава.

Далее называются предложения  и замечания (поправки), которые, по мнению комитета, комиссии, необходимо включить в проект решения, и те, с которыми они не согласны.

Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед  голосованием слово для обоснования  поправки предоставляется автору, который внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты, и комиссии или комитеты.

Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, большинством голосов.

Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осуществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект.