Решение проблем компетенции и компетентности представительных органов муниципального образования

С точки зрения теории права и государства Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – акт с порочным объектом регулирования. Потому что общие принципы – это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, и федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права14.

Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской Хартии Местного Самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти15.

Современное состояние правового регулирования местного самоуправления требует осмысления и даже в какой-то степени подведения промежуточных итогов развития муниципального законодательства в Российской Федерации. Имеется ряд нерешенных проблем: несогласованность норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; нарушение федерального законодательства; отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.

2.2 Финансовые проблемы местных бюджетов

Обыденное восприятие неблагополучного положения в сфере ответственности местной власти формируется то и дело появляющимися сообщениями о катастрофических происшествиях в коммунальном хозяйстве, запредельном для большинства населения росте стоимости коммунальных услуг, забастовках учителей и других подобных инцидентах.

Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы.

Среди тем, чаще всего вызывающих дискуссии, можно выделить ряд ключевых общеполитических проблем, от подходов, к решению которых, зависит развитие местного самоуправления в долгосрочной перспективе.

В муниципальной среде ударение чаще всего делается на финансовых проблемах. Налоговая реформа 2000-2001 годов, имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались, хотя это и предусмотрено Конституцией Российской Федерации и законодательством.

В результате у муниципальных предприятий ЖКХ накопились огромные задолженности. На протяжении более чем десятилетия в подавляющем большинстве городов, поселков и сел не велось капитальное строительство, коммунальные инфраструктуры не обновлялись.

Со стороны федерального центра отсутствовали какие-либо намерения обеспечить реализацию конституционных прав органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также установить «справедливое» распределение налоговых доходов.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления и в частности, так называемые, «нефинансируемые федеральные мандаты». Это выражение означает, что органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме16.

Степан Киричук, политик, член партии «Единая Россия» обратил внимание муниципалов на то, что просить поддержку у федерального центра можно и нужно, но система власти организована именно так, чтобы муниципалитеты обращались напрямую к своим регионам. «Органы местного самоуправления должны наконец-то научиться выстраивать свои взаимоотношения с субъектами Российской Федерации, — заявил Президент ОКМО (Общероссийский конгресс муниципальных образований). — Можно не любить губернатора, ненавидеть депутатов. Но вести диалог и решать возникающие проблемы ежедневно муниципальные депутаты или главы муниципальных образований обязаны, они за это получают заработную плату». Докладчик сообщил, что скептически воспринимает речи в духе «мы правильно ведем дела, и, если бы нам дали деньги, мы бы все решили». «Я никогда не поверю, что уровень бюджета влияет на гнилость и разваленность палисадников у домов и высоту крапивы и бурьяна, которые растут вдоль дорог и улиц», — подчеркнул докладчик. Он напомнил о том, что в ближайшее время изменится трансфертная политика, муниципалитетам будет предоставлена большая степень самостоятельности, и предложил поработать в новых условиях17.

Таким образом, наиболее существенные проблемы, связанные с недостатком средств в местных бюджетах, связаны с нечеткостью определения полномочий местного самоуправления, невозможностью представительных органов муниципальных образований самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также переведением на местный уровень части обязательств государственного уровня, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального уровня средства на выполнение обязательств не перечисляются или перечисляются не в полной мере.

2.3 Проблемы разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

В условиях федерального устройства Российского государства совершенно четко прослеживается три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муниципальный). Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механизмы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти.

Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня.

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения.

Подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная – муниципальная власть18.

Следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая – в большинстве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления, не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении19.

Таким образом, отсутствует четкое разграничение полномочий между представительными органами регионального и местного уровня. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу для дальнейшего разграничения полномочий между федеральным и местным уровнями.

2.4 Противоречия между правовым статусом и реальным положением представительных органов местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в п.2 ст. 14 говорится: «Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Таким образом, действующее законодательство недвусмысленно отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.

Функционально представительный орган местного самоуправления призван:

— отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;

— осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и областном законодательствах, а также в Уставе муниципального образования;

— контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В какой же мере представительный орган местного самоуправления выполняет свое предназначение? Ответ на этот вопрос приводит к выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (советы). Представительные органы выполняют свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере, что, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции «машин для голосования», к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического, и культурно-психологического характера.

К примеру, в Свердловской области в большинстве муниципальных образований стала привычной так называемая ситуация «сильный мэр — слабый Совет», а иногда налицо «бесправный Совет», или «Совет, не пользующийся своими правами». В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при Главе муниципального образования, что в принципе не соответствует предназначению Думы (Совета)20.

Таким образом, серьезные препятствия в осуществлении представительными органами муниципальных образований своих функций и полномочий составляют: компетентность депутатов, правовые, организационные, финансовые трудности и проблемы разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.

2.5 Проблемы квалификации выборных должностных лиц муниципального образования.

Осуществление властных полномочий только тогда плодотворно отвечает требованиям и государства, и общества, когда у власти на местах стоят грамотные, ответственные и инициативные люди21.

Первенство и успех предъявляют повышенные требования к муниципальным служащим, активистам и депутатскому корпусу. Депутаты муниципальных образований должны обладать не только коммуникабельностью, но и разбираться в законодательстве, реформах и политике, знать права, обязанности и функции депутата, программы и приоритеты развития района и поселений. Подготовленные и грамотные депутаты в результате обучения – один из ключевых моментов эффективной политики муниципального образования. При этом получаемые знания и навыки должны соответствовать состоянию действующего законодательства и отвечать потребностям социально-экономической ситуации в стране, а также должны быть продуманы механизмы контроля качества этой подготовки22.

Таким образом, необходимо разрабатывать специальные программы обучения местных политиков, тем самым повышая их компетентность. При этом данные программы обучения должны соответствовать состоянию действующего законодательства и отвечать потребностям социально-экономической ситуации в стране, а также должны быть продуманы механизмы контроля качества этой подготовки.

3. Решение проблем  компетенции и компетентности представительных органов муниципального образования

3.1 Методы решения вопросов квалификации депутатов представительного органа муниципального образования

Для представительной власти основным требованием должно стать умение быть представителем населения и городских сообществ. Выборная деятельность осуществляется, как правило, на основе использования своего профессионального опыта, который имелся до выборов, но зачастую круг вопросов, с которыми сталкивается выборное должностное лицо местного самоуправления, требует иных подходов, иных умений и навыков23.

В связи с этим требует решение вопрос, как и чему обучать глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Из известных программ и методов обучения народных избранников наиболее интересной является методика, разработанная Центром ООН по населенным пунктам (Хабитат). Ее суть – в освоении различных ролей, которые приходится исполнять депутату в его практической деятельности через тренинговые формы. Наиболее полно эта методика освоена Московским общественным научным фондом, где уже два года практикуют форму и содержание методики (Хабитат) для обучения депутатов в разных городах. Необходимо отметить, что обучение, проводящееся на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, имеет существенное значение в вопросе подготовки государственных и муниципальных служащих. Та же методика может быть распространена и на обучение Глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления.