Распад СССР и становление новых принципов федерализма в Российской Федерации в 1991-2005 гг

     Система государственного управления Российской Федерации.

     4. Конституция зафиксировала принципиальную  новизну в форме государственного  устройства. Российская Федерация  включает в себя 89 субъектов, которые  строятся теперь не только  по национальному, но и по  территориальному признаку, а также  равны между собой. Никогда  еще в истории российского  государства не было такого, чтобы  все без изъятия части государства  рассматривались как равные субъекты.

     5. Принципиально иначе Конституция  РФ закрепляет соотношение государства  и личности. Если в условиях  тоталитарных режимов на первое  место ставилось государство,  то в Конституции РФ на первое  место ставится личность и  ее политические и экономические  права.

 

1.3. Развитие права Российской Федерации

 

     В 90-е годы продолжался процесс  формирования современной правовой системы, который был начат еще  в условиях перестройки в рамках СССР. Процесс имел две ярко выраженные тенденции. С одной стороны, шло  создание базы правового регулирования  новых отношений, возникших в  связи с существенными изменениями  общественных отношений, экономического и политического строя. Здесь  мы видим появление совершенно нового законодательства, которого раньше не было.

     В числе наиболее важных принципиальных изменений, внесенных в систему  отраслей публичного права, можно выделить: 1) создание налогового права, регулирующего  обложение граждан и иных лиц  системой налогов; 2) развивается банковское право; 3) возникло антимонопольное законодательство; 4) происходит законодательное регулирование общественных отношений в сферах государственной деятельности, которые раньше регламентировались на уровне постановлений правительства СССР, как правило, имевших гриф ограниченного распространения и недоступных для населения. В частности были приняты законы: «Об оперативно-розыскной деятельности» (март 1992 года), «Об обороне» (сентябрь 1992 года), «О государственной границе» (апрель 1993 года), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (апрель 1995 года), «О внешней разведке» (январь 1996 года), «О федеральной фельдъегерской связи» (декабрь 1994 года) и др.

     С другой стороны, начинается третья в XX веке кодификация российского законодательства, основанная на происходящих изменениях. Важнейшим после Конституции  РФ достижением законотворческой деятельности российского государства является разработка и принятие первой и второй части Гражданского кодекса РФ, который  регулирует многообразные имущественные  и личные неимущественные отношения, возникающие и развивающиеся  в условиях рынка и экономической  свободы личности. В 1995 году был принят Семейный кодекс РФ, заменивший Кодекс законов о браке и семье 1969 года. В 1996 году был одобрен Государственной  думой и с 1 января 1997 года начал  действовать новый Уголовный  кодекс. Он в значительной мере аккумулировал  изменения, произошедшие в уголовном  законодательстве в 90-е годы по сравнению  с Уголовным кодексом РСФСР 1960 года. Все вышеперечисленные кодексы  будут изучаться в соответствующих  специальных юридических дисциплинах.

     Происходит  обновление законодательства и по другим отраслям права. В настоящее время  ведется подготовка нового Кодекса  законов о труде, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного кодекса, Налогового кодекса, Уголовно-процессуального  и Гражданско-процессуального кодексов. Продолжается работа над третьей частью Гражданского кодекса, включающей вопросы авторского, изобретательского и наследственного права. Но процесс законотворчества идет не просто. По ряду отраслей права развитие законодательства ведется медленными темпами и явно отстает от динамики современных процессов.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II: Федерализм в Российской федерации

     2.1. Особенности федерализма на современном этапе развития русской государственности

 

     После распада СССР спасти ситуацию можно  было несколькими путями, но правящая верхушка выбрала путь создания подлинной  федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был  желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом важнейшее условие формирования единой нации. Это, безусловно, решающая причина. Все остальные только с ней связаны.Среди них можно указать экономическое и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели к распаду Индии, федераций Латинской Америки и других стран.

     Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности становления 
Российской Федерации как государственно – правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфическими для России свойствами.

     Важнейшим свойством любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности  России как единого федеративного  государства наиболее остро стала  с начала 90х гг.; когда большинство  автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а IVСъезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.

     Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший  аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы  не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась  тем элементом системы, который  подчинил и поглотил права остальных  элементов, лишив их органической связи  и превратив, таким образом, в  простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало  незамедлительно парад суверенитета, который после распада РСФСР  создал реальную угрозу целостности  России. Он особенно усилился после  выступления Б.Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой  содержался призыв к субъектам федерации  брать столько суверенитета, сколько  они в состоянии проглотить.

     Положение осложнялось не только реальным ослаблением  федерального центра и слабостью  экономических связей регионов, которая  усугубилась распадом Союза, но и  стремлением отдельных субъектов  Федерации выторговывать для  себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались  в более предпочтительном положении  по целому ряду позиций. Это вызывало соблазн у исконно русских  территорий обрести республиканский  статус. Так появилась идея Уральской  республики, которая была близка к  реализации.

     Предотвратить распад России удалось предотвратить  с помощью федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того года включённого в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе. Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик - Татарстан не подписала 
Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской 
Конституции. Более того, 6 ноября 1992г. Верховный Совет Республики 
Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил 
Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. 1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской 
Республики, обнародовал указ “Об объявление суверенитета Чеченской 
Республики”, направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушение федеральной Конституции, относящей вопросы военного строительства и создания вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования. 
“Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй — законодательное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность. Таким шагом стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений 
Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствуют о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закрепление исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народов, не умаляет их вклада в становление российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов Российской Федерации и касались только разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской 
Федерации. Так на основе ранее унитарного Советского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако, доставшееся от союза территориальное деление не вписывалось в капиталистическую современность. Около полутора десятков регионов страны составляют группу наиболее бедных. (Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Калмыкия и пр). 35 регионов входят в группу малообеспеченных (Республики Алтай, Мордовия, Чувашия и др.; области Калининградская, Ленинградская, Псковская, Челябинская и пр.; края Краснодарский, Хабаровский, Приморский: Ненецкий, Корякский автономные округа). 24 региона составляют группу относительно благополучных. В них покупательная способность денежных доходов населения составляет в среднем- 2 - 3 прожиточных минимума. (Это Республики Карелия, Коми; области Мурманская, Вологодская, Калужская, Тульская и пр.) Лидирующее положение в стране по доходам на душу населения и по их покупательной способности занимает Москва (9 прожиточных минимумов). От пяти до семи прожиточных минимумов имеют в среднем и главные нефтегазодобывающие регионы: Тюменская область и входящие в ее состав автономные округа. Эти регионы обеспечивают нормальную полноценную жизнь (по меркам нашей страны).

     Следует, однако заметить, что большой разрыв в уровне доходов между регионами  неизбежно ведет, как свидетельствует  история, к серьёзным бедам, которые нам ещё предстоит испытать. Ряд регионов испытывает сегодня сложности в силу исторических причин, прежде всего из-за прошлой экономической ориентации. Так, Хабаровский край, будучи в советский период промышленной базой, обеспечивающей отечественные вооруженные силы в районе тихоокеанского побережья, и полностью зависящий от поставок из центра всего — от каменного угля до продовольствия — сегодня оказался в чрезвычайно сложном экономическом положении.

     Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе  России, края, области, автономные округа, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной системы.

 

2.2. Проблема «правового поля» и перспективы развития России как федерации

 

     Головной  болью федеральных властей в 90-х  годах было противоречие регионального  законодательства общероссийскому. Как  отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческих структур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации - в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим - некоторые даже посчитали это для себя необязательным. Половина из числа присланных норм не соответствовала федеральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционного суда¹. У центра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов; государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения; выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов

     В развитие положений конституции  следовало принять не один десяток  федеральных конституционных и  федеральных законов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федерализма: деление власти по вертикали и  ответственность за нее, механизм осуществления  предметов и полномочий совместного  ведения, согласительных в случае конфликтных  ситуаций процедур и т. п. Однако процесс  принятия большинства из них затянулся  до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти - первым не хватало силы и воли, вторых устраивала вольница. Закалившаяся в  борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более  окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в республиках - по национальному  признаку), которые зачастую ставили  свои интересы выше общероссийских; реальностью  стали бартерные отношения между  субъектами, введение таможенных и  административных границ (для мигрантов) и даже выпуск собственных платежных  средств. В конце 90-х годов в  ряде субъектов федерации предпринимались  попытки переподчинения им некоторых  федеральных органов. Отметим, что  неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих  пор находят поддержку у части  населения республик.

     Выше  уже приводились примеры многолетней  волокиты с принятием двух важнейших  законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение  к проблеме федерализма, были приняты  законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного объединения последних для решения исключительно вопросов культуры, «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации». В июне 1996 года указом президента была утверждена концепция национально-государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации совместных с федеральным центром полномочий, совместной реализации федеральных и региональных программ.

     К числу актов, развивающих положения  конституции по вопросам государственного устройства, следует отнести также  принятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кризис. До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией, отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодательством федеральным. Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года президент заговорил об институте федерального вмешательства. Буквально через три недели он подписал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственности органов власти субъектов за нарушение конституции и федерального законодательства. В соответствии с этим законом президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Государственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо последнего. По существу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Введение института полномочных представителей президента в федеральных округах, правовое обеспечение федерального вмешательства возымели действие -- в субъектах началась активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключительно федеративным государством, что период его «расползания» уже позади. В то же время он констатировал наличие больших экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия. Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определить федеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременно он предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, не исключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансового управления. Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, кто писал о проблемах российского федерализма, принимал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их решения сделаны лишь сегодня. Так, во втором послании президента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для современной России проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям региональных бюджетных систем и около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80.