Публичное право в рамках теории государства и права

Часть предметов регулирования  публичным правом относится к  его исключительной сфере, поскольку  оно охватывает преимущественно  властеотношения как ядро правоотношений. Другая часть предметов является как бы смежной, пронизывая все отрасли частного нрава. Степень проникновения является конечно, неодинаковой в различных отраслях.

В настоящий период произошло перемещение  ряда объектов публично-правового регулирования  в сферу частно-правового регулирования. Это касается: сфер деятельности предприятий и иных хозяйствующих субъектов, где резко сужена зона административного управления и регулирования; расширение областей проявления человеческой свободы и укрепления гарантий прав гражданина; открытого простора институтам гражданского общества – партиям общественным организациям и движениям; увеличения в общественной нормативной системе удельного веса саморегуляции, в т.ч. договорного регулирования.

Необходимо также отметить, что важнейшим формальным признаком публичного правоотношения, не образующим вместе с тем существа феномена, является участие в нём хотя бы на одной из сторон такого субъекта, который действует в данном отношении в качестве агента публичной власти — носителя публичной функции.

Субъект, который действует в данном отношении в качестве агента публичной власти — носителя публичной функции, будет для краткости именоваться «публичным субъектом», а субъект, не обладающий указанными признаками, — «частным субъектом»¹¹. Такими субъектами могут быть государство или муниципальное образование как целое, государственный или муниципальный орган, должностное лицо, а также специфический субъект, наделенный в силу закона в установленных обстоятельствах особыми публичными функциями. Так, поскольку «уплата налогов налогоплательщиками — юридическими лицами, по действующему налоговому законодательству, осуществляется преимущественно путем сдачи соответствующим банкам платежных поручений на перечисление налогов в бюджет», Конституционный Суд РФ указал, что «налоговое законодательство устанавливает публично-правовые обязанности банков в их отношениях с налогоплательщиками — юридическими лицами», а «государство … осуществляет контроль за порядком исполнения банками указанных публично-правовых функций»¹². В публичном же качестве «контрольно-ревизионной (надзорной) организации по уполномочию государства», как установил Конституционный Суд РФ, действует и аудиторская организация при осуществлении обязательной аудиторской проверки, ибо «хотя выбор аудиторской организации и оплата оказываемых ею услуг опосредуются частно-правовой формой, по своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится в общественном интересе»¹³.

В качестве агента публичной  власти действует и нотариус, занимающийся частной практикой, ибо, как отметил Конституционный Суд РФ, «осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов», включая «нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии»¹⁴. Отсутствие указанного формального признака (участие субъекта, действующего в данном отношении в качестве носителя публичной функции) в общественном отношении свидетельствует о его принадлежности к частным отношениям.

Таким образом, рассмотрены основные положения предмета публичного права, т.е. общественных отношений, которые регулируются нормами данного права.

При этом можно выделить, что данные отношения весьма сложны, неоднозначны и имеют большое  общественное значение, т.к. являются предметом  наиболее важных общественных сфер и  хотя бы одним участником данных отношений  является субъект власти.

2. Структура публичного права

Структура публичного права  представляет собой внутреннее строение. Анализ данного строения необходимо начинать с отраслей публичного права, которые зачастую обозначены в конституциях государств. Такое чаще всего свойственно конституциям федеративных государств, в которых разграничивается законодательная компетенция федерации и ее субъектов. Предметом разграничения могут быть также отрасли законодательства, их подотрасли, правовые институты, группы однородных законов, отдельные законодательные акты. Смысл такого конституционного регулирования не только в «конституционном признании» значения отраслей публичного права, равно как и частного права, но и в создании основ для их динамичного и стройного развития в рамках всей правовой системы.

Так в ст. 71 Конституции  РФ¹⁵ определены предметы ведения РФ. Среди них названы прямо лишь некоторые отрасли публичного права. Это – судоустройство и прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, арбитражно-процессуальное законодательство. Это – внешняя политика и международные вопросы войны и мира, т.е. международное публичное право.

В то же время четко  выделены важнейшие институты ряда отраслей. Например, к конституционному праву отнесены: а) принятие и изменение федеральной Конституции; б) федеративное устройство и территория; в) гражданство, регулирование прав и свобод человека и гражданина; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей; д) определение статуса государственной границы; е) государственные награды и почетные звания.

К институтам административного  права отнесены в Конституции: а) управление федеральной собственностью; б) установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в разных областях; в) транспорт, информация и связь; г) оборона и безопасность; д) стандарты, метрическая система, официальный учет; е) федеральная государственная служба.

Институтами финансового  права являются федеральные бюджет, налоги и фонды¹⁶.

В рамках данного вопроса необходимо также рассмотреть отрасли законодательства, которые относятся к публичному праву. Таковыми можно считать следующие отрасли: а) конституционное законодательство; б) административное законодательство (в обобщенном виде). Им охватывается около двадцати отраслей и институтов, входящих в особенную часть,– об образовании, культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и др. Часть из них является чисто публично-правовыми, часть – регулируется в управленческом аспекте, например: …. в) финансовое, включая налоговое законодательство, г) административно-процессуальное, включая законодательство об административной ответственности; д) уголовное; е) уголовно-процессуальное; ж) уголовно-исполнительное законодательство; з) арбитражный процесс; и) международное публичное право; к) международное гуманитарное право; л) экономическое законодательство.

Нельзя не упомянуть  и о таких отраслях, как законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, о земле, о недрах, о лесах, о водах, об охране атмосферного воздуха. В них много институтов и норм публичного права, которые заслуживают внимания.

Такова в общих чертах сфера публичного права, которая  включает в себя, во-первых, публичные отрасли права, во-вторых, публичные отрасли законодательства, в-третьих, отрасли законодательства публичной направленности, в-четвертых, элементы публичного в частном праве.

Приведенный перечень отраслей законодательства не является застывшим и неизменным, он может и будет изменяться. Одни отрасли и подотрасли будут дифференцироваться, отпочковываться, другие – объединяться, третьи – появляться, отвечая новым общественным потребностям. Одновременно идет процесс формирования и изменения отраслей публичного права.

При бесспорности конституционного права не без оснований ставится вопрос и о муниципальном праве. Думается, «право самоуправления» вообще очень перспективно. Административное право может сохранить свою общую  часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах. Причем правовые аспекты этих сфер могут приобрести значение самостоятельных отраслей законодательства¹⁷.

На основании изложенного  можно отметить, что в структуру  публичного права входят многие значимые отрасли права, такие как административное право, финансовое право и т.д.

Однако проблему в  данном вопросе составляет то, что  на сегодняшний день не имеется четкого  перечня данных отраслей, относящихся  к публичному праву.

3. Методы публично-правового регулирования

Для публичного права  важное значение имеют методы правового  регулирования. Как известно, методы представляют собой способы, средства правового воздействия на сознание и поведение людей, деятельность организаций, учреждений и предприятий. Эти способы служат достижению целей, которые определены в правовых актах и рассчитаны на получение желаемых результатов. Применяются методы не изолированно одни от других, а в сочетании, комплексно, ибо в противном случае не удается обеспечить эффективность правового воздействия. Причем их использование должно происходить не эпизодически, а систематически, постоянно, в процессе целенаправленной деятельности.

Методы правового регулирования  весьма многообразны, но их можно разделить  на две большие группы, свойственные публичному и частному праву. В юридической литературе выделяется метод диспозитивного регулирования с присущими ему свойствами децентрализации и координации и метод императивный, для которого характерны централизованное осуществление и строгая субординация участников правоотношений¹⁸.

Нетрудно сделать вывод  о диспозитивном методе как родовом, специфическом для отраслей частного права и об императивном методе как специфическом для отраслей публичного права.

Каждый из этих методов, естественно, предопределяется как  объективными факторами, объектом регулирования (например, властеотношения между  государственными органами, договорные отношения партнеров), так и спецификой субъекта права, действующего в той  или иной сфере государственной и общественной жизни. Например, деятельность правительства, министерства всегда отличает эти субъекты возможностью использования властных полномочий и принятия обязательных для исполнения актов. В то же время любое предприятие независимо от формы собственности вступает только в правопартнерские отношения, лишенные какого-либо ореола иерархичности.

Вместе с тем каждый из основных методов является родовым  и выражается в разных методах  более конкретного характера. Он как бы рассыпается веером средств и способов правового воздействия, причем они получают, как правило, юридическое выражение в том или ином наборе прав, обязанностей, взаимоотношений и ответственности. Но было бы неверным, различая базовые методы, не видеть их взаимосвязи и своего рода смежность. Строгий водораздел не означает изолированного применения каждого из названных методов только в отраслях частного или публичного права¹⁹.

Для отраслей публичного права присущ императивный метод  правового регулирования, для которого характерны следующие признаки:

1) Формирование и использование властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения, включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда–исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу властных решений.

2) Строгая связанность субъектов публичного права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Получая своего рода мандат закона навыполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты публичного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий.

Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода «дозволено все», свойственного субъектам частного права. Здесь используется другой правовой принцип – четкого определения перечня полномочий, которые позволят субъектам публичного права совершать юридически значимые действия. «Закрытый», а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность, которая коррелирует социальную весомость их властных полномочий. Стремление же пользоваться в законах и других актах формулами «осуществляют иные полномочия» или «решают другие вопросы» чревато нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным положением.

Весьма существенно  в данной связи различать и  умело применять точные формулы  полномочий субъектов публичного права. Имеются в виду не столько словесные  формулировки, фразеологические обороты, сколько формулы юридических действий.

3) Для правового регулирования в публичной сфере характерно выделяемое в юридической литературе позитивное обязывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия и так далее обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Обязывание может носить характер общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органах, устанавливаются или меняются его задачи, функции и полномочия и т.е. В иных же случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие (выделить средства, принять решение, назначить или снять с должности руководителя и т.п.).