Прокуратура РФ проблемы и перспективы развития

Реорганизация государственного строя предполагала введение конституционного правления. Эти цели составили предмет  записки «Введение к уложению государственных законов» М. М. Сперанского, выпускника духовной академии, ставшего приближенным императора. В основе реформ лежала идея разделения властей  по Монтескье, причем исполнительная власть должна была нести ответственность  перед законодательной, а контролирующие функции, помимо императора, выполняло  также общественное мнение, для чего требовалось введение политических свобод. Предполагалось создать органы представительной власти во главе с  Государственной думой, где все  вопросы решались бы голосованием. После обсуждения законопроекты  должны были поступать для обсуждения в Государственный совет (создан в 1810 г.) и затем на утверждение  императору. В 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», положивший начало деятельности отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью, в  них усилена персональная ответственность  руководителей и исполнителей, возросла роль и влияние канцелярий и делопроизводства.

В 1821 г. была завершена разработка проекта конституции под названием  «Государственная уставная грамота  Российской империи», предусматривавшего превращение империи в федерацию  из 12 наместничеств с представительными  органами, в каждом из них и с политическими и гражданскими правами и свободами для подданных. Предполагалось учреждение двухпалатного парламента с верхней палатой, именуемой Сенатом и назначаемой царем. Однако проект не был утвержден, была приостановлена и подготовка к выборам в Государственную думу. Отказ Александра I от завершения реформ связан, по всей видимости, с возникшей дворянской и помещичьей оппозицией и опасением стать жертвой заговора, как его отец Павел 1.

В середине века стало очевидным  для самых различных социальных групп, что в стране сложилась  кризисная обстановка, которая отчасти  выразилась в поражении в Крымской войне, отчасти в крестьянском недовольстве и опасениях землевладельцев  за своп доходы и привилегии. Император, лишенный каких бы то ни было реформаторских амбиций, был вынужден признать сразу  же после восхождения на престол, что освобождение крестьян есть дело неотложное и что «гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу» (30 марта 1856 г.). Выразитель консервативных настроений, историк и публицист  М. Погодин взывал к новому императору с таким обращением: «Свобода! Вот  слово, которое должно раздаться  на высоте самодержавного русского престола... Конституция нам не нужна, а дельная, просвещенная, диктаторская власть необходима» [4] Более основателен в оценке исторической ситуации и назревшей потребности в отмене крепостного права историк и правовед К. Д. Кавелин. В распространявшейся неофициально «Записке об освобождении крестьян в России» он убедительно формулирует и перечисляет главные бедствия, вызываемые сохраняющимся крепостным правом, и объявляет его «камнем преткновения для всякого успеха и развития в России». Оно не только «разоряет и развращает государство, но оно грозит ему бедами и великими опасностями и в политическом отношении». Именно благодаря ему, государство несколько раз стояло на краю гибели — в Смутное время, во времена бунтов Стеньки Разина, Пугачева и других «героев и атаманов буйной вольницы». Оно рождает «искусственные явления в народном хозяйстве, болезненно отзывающиеся в целом в государственном организме...». В нравственном отношении влияние крепостного права столь же пагубно. «Почти безусловная зависимость одного лица от другого в сфере гражданской есть всегда, без исключения, источник необузданного произвола и притеснений, с одной стороны, и раболепства, лжи и обмана — с другой...» [5]

На протяжении 1856—1874 гг. были подготовлены и проведены крестьянская реформа (1861), земская и судебная (обе в 1864 г.), военная (1874) и некоторые другие. По грандиозности социальных и политико-организационных  новаций эти реформы заслуженно были названы «великими реформами» и в этом смысле они стоят в  одном ряду с великими реформами  эпохи Мэйдзи в Японии. Крепостной крестьянин получил перспективу  стать свободным и самостоятельным  земледельцем-собственником. Местным  органам власти (за исключением нижнего  звена) дали самоуправление на уровне губернских и уездных земских  учреждений. Судебная власть отделялалась от других ветвей, общий суд стал всесословным, неожиданным было появление  суда присяжных. С точки зрения политико-правовой эти реформы зафиксировали поворотный момент в тысячелетней истории России и в этом смысле они подобны  переменам, которые окончательно зафиксировали  устойчивое федеративное устройство в  США после испытания его в  ходе гражданской войны 1861 — 1865 гг.

____________

[4] Кушнир А. Г. Одиннадцатый век русской государственности: История Русского государства в документах, материалах и комментариях. Т.2. М., 1999.С. 458—459.

[5] «Владимирский- Буданов М. Ф.  Российское законодательство X—XX вв.: В 9 т. М., 1984-1994; Законодательство Петра I. М., 1997 С. 462.

 

Сопоставление российских «великих реформ» с аналогичными японскими  или сравнение этого поворотного  пункта истории с аналогичным  событием в истории США дает веские основания считать эти реформы  недовершенными. И дело не только в  частичных контрреформах, проведенных  правительством после убийства царя - реформатора террористами-народовольцами. Дело в том, что крестьянская реформа так и не создала слоя мелких собственников, она фактически укрепила общинную структуру на селе при понятном ослаблении дворянско-помещичьего всевластия. Через пять лет после начала реформы 4/5 всей земли принадлежало общине и только 1/5 часть лично крестьянам. Картина эта не сильно изменилась и через 40 лет, после небольшого ускорения, которое придали этому процессу аграрные преобразования правительства Столыпина.

В самом начале следующего века Б. Н. Чичерин так оценил пореформенную  конституционную ситуацию, лишенную важных и существенных новшеств: «Воображать, что один и тот же образ правления  пригоден для народа, находящегося в крепостном состоянии, и для  гражданского быта, основанного на свободе, есть политический абсурд... Как  скоро крепостное право отменено внизу, так требуется упразднение  его и наверху. Тогда для народной жизни наступают иные задачи, свобода  предъявляет свои права... Гражданская  свобода должна быть закреплена и  упрочена свободою политической... В  этом состоит задача двадцатого столетия» [6] 

Прогноз публициста отчасти сбылся после царского Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и последующего издания  «Основных законов Российской империи» (1906), повлекших за собой признание  политических свобод и учреждение представительного  органа власти в виде выборной Государственной  думы и реформированного Государственного совета. Однако затянувшийся процесс  социально-политической модернизации имел непоследовательный и вынужденный  характер и делал правящий режим  уязвимым для оппозиции и разрушительных действий. Тяготы Первой мировой войны  усилили рост социальной и политической напряженности в стране. Политический кризис перешел в системный кризис власти. Февральская революция 1917 г. упразднила монархию, но содействовала  дестабилизации правопорядка и возникновению  двоевластия — власти Советов (органов  политической активности революционно настроенных слоев и групп  общества) и учреждений Временного правительства. Оставлены без должного регулирования, аграрный и национальный вопросы, вопросы войны и мира.

__________

[6] Омельченко О. Л. Становление абсолютной монархии в России. М., 1986; С. 42.

 

Этой ситуацией удачно воспользовались большевики — леворадикальное  крыло политического спектра, сумевшее выиграть борьбу за власть и влияние  в Советах и совершить переворот, свергнувший Временное правительство.

Важнейшим источником права  в имперский период стал закон, издаваемый от имени императора. На практике действовало  и обычное право, особенно в сельской местности. Разнообразие целей и  задач законодательной политики, преследуемых верховным правителем, потребовали упорядочения терминологии и классификация законодательных актов, чем особенно озаботились вначале Екатерина II, а затем Сперанский. Существовало несколько видов законодательных актов. Уставы устанавливали постоянные нормы в жизни отдельного ведомства в какой-то определенной области законодательного регулирования. Таковы уставы: воинский 1716 г., морской 1720г., о векселях 1729 г., устав благочиния 1782 г.

Следующий вид — регламенты, учреждения, образования.

Сюда относятся:

генеральный регламент 1720 г.,

регламенты отдельных  коллегий 1719 — 1721гг.;

учреждения о губерниях 1775 г.;

образование министерств 1802 г.,

образования Государственного совета 1810 и 1811 гг.

Самыми распространенными  и действенными были указы, которыми постепенно было изменено все содержание Уложения Алексея Михайловича и новоуказных статей конца XVII в. общим числом свыше 1500. Некоторые указы имели длительное и широкое значение, например Указ о единонаследии 1714 г., Табель о рангах 1722 г., Указ о реформе суда 1723 г.

Самым крупным мероприятием в области законодательной деятельности была подготовка под руководством М. М. Сперанского и опубликование  двух «грандиозных трудов»  — Полного собрания законов и Свода законов (первое издание 1832 г., вступил в силу с 1 января 1835 г.). Такого собрания упорядоченных узаконений за несколько столетий не знала ни одна европейская страна. В Полном собрании законов были помещены отдельные правовые акты, изданные после Уложения (1649) и вплоть до царствования императора Николая I. Узаконения последнего составили тома второго Полного собрания законов, которое продолжалось при Александре II и закончилось его царствованием — всего 55 томов или 125 книг. С 1 марта 1881 г. началось третье Полное собрание законов.

К 1905 г. появилось два проекта  Гражданского уложения, в которых  подробно разрабатывалось понятие  юридического лица. Лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и  частные. В качестве последних могли  быть соединения (общества, товарищества) и учреждения. Юридические лица образовывались путем соглашения нескольких лиц  концессионным (специальным разрешением  власти) или явочным порядком (путем  регистрации).

Товарищества подразделялись на полные, на вере и акционерные. Впервые в  качестве субъекта хозяйственной деятельности и торгового оборота появляется «торгово-промышленное предприятие». Оно могло иметь различные  виды! — тресты., синдикаты, концерны, акционерные общества.

В области судебного права наряду с наступлением на принципы гласности  и независимости наблюдалась  гуманизация наказаний. С 1885 г. отменена публичная казнь, с 1899 г. в судебных палатах вводится обязательное назначение защитника. В 1909 г. появляется институт уголовно-досрочного освобождения. С 1910 г. время, проведенное арестованным в предварительном заключении, стало засчитываться в срок заключения, с 1913 г. предоставлено право восстановлении в правах или реабилитации.

После Февральской революции отменены розги, кандалы и смирительные рубашки, установлен запрет на унижение достоинства  заключенных. Вместо института подданства вводится институт гражданства, женщины  уравниваются в правах с мужчинами, декларируется равноправие представителей разных религий.

С осени 1917 г. происходит ужесточение  наказаний за агитацию против политики правительства, за призывы к анархии, к забастовкам на железных дорогах  и др.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Становление прокуратуры в советский период.

 

Советский период истории прокуратуры начался  с ее ликвидации. Декретом «О суде»  № 1 от 27 ноября 1917 г. ранее существовавший институт прокурорского надзора  был упразднен и до 1922 г. некоторые  функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР. Советская (российская) прокуратура  была создана 28 мая 1922 года. В соответствии с Положением о прокурорском надзоре  в РСФСР на прокуратуру возлагалось :

осуществление надзора  от имени государства за законностью  действий всех органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных и частных  организаций и частных лиц  путем возбуждения уголовного преследования  против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

непосредственное  наблюдение за деятельностью органов  дознания за раскрытием преступлений, а также наблюдение за деятельностью органов ГПУ; 
поддержание обвинения в суде;

наблюдение за правильностью содержания заключенных  под стражей. 
Как известно, до 1933 г. прокуратура не была самостоятельным органом и длительное время находилась в системе органов юстиции, а затем при Верховном Суде СССР, что предопределяло особенности ее деятельности в связи с общими задачами последних . 
После обретения автономного функционирования, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» и утвержденному 17 декабря 1933 г. Положению о Прокуратуре Союза ССР, прокуратура стала самостоятельным органом. Были определены ее функции и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений .

Отмеченные направления  деятельности сохранились, путем их определенного реформирования, и до наших дней. 

Серьезный урон законности, правам граждан был нанесен  в период репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована  и на первый план вышли карательные  органы (ОГПУ, НКВД, МГБ), приоритет которых  признавался и использовался  в своих интересах высшими  органами государственной власти. 
Отказ от сталинской уголовной политики, в период так называемой «хрущевской оттепели», ознаменовался принятием 24 мая 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в советском государстве и о роли органов прокуратуры в ее обеспечении . После принятия Конституции СССР 1977 г., 30 ноября 1977 г. была утверждена новая редакция Закона «О прокуратуре СССР», в котором нашли развитие некоторые демократические идеи того времени, хотя объем и характер полномочий прокуратуры существенных изменений не претерпели .

Оценивая в  историческом разрезе формирование правовых основ деятельности прокуратуры  в советский период, отметим следующее: