Прогнозирование в правотворчестве

Определяя место  правотворчества в структуре  механизма правового регулирования, следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый составляют средства-инструменты правового воздействия на отношения в социуме, к ним относятся, прежде всего, нормы права, правоотношения, юридические факты, объединение которых образует фактические составы²⁵. К средствам правового регулирования также следует относить и средства-действия, в том числе и правотворчество.

Как показывает анализ юридической литературы, понятие «правотворчество» можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования²⁶. Данную идею первой среди юристов высказала Р.О. Халфина. На наш взгляд, следует присоединиться к точке зрения В.М. Платонова, который отмечает, что «… роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса − правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это − начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества»²⁷.

Рассмотрев  различные точки зрения, относительно понятия правотворчества, необходимо отметить, что вряд ли следует спорить с теми авторами, которые определяют правотворчество как деятельность. Тем не менее, подводя итог, считаем возможным определить современное понимание правотворчества как юридическую и связанную с ней иную деятельность, направленную на познание и оценку правовых потребностей общества и государства, а также уяснение процесса создания, изменения, дополнения и отмены норм права, выраженных в различных нормативно установленных формах в рамках соответствующих процедур.

Некоторые различия в подходе к этапам и стадиям процесса правотворчества во многом обусловлены разными воззрениями на моменты начала и окончания правотворческого процесса. Решение о подготовке нормативного акта представляет собой второе по значимости (после решения о принятии и введении в действие определенного акта) правотворческое решение уполномоченных субъектов, основанное на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения. Начальная же стадия правотворчества в данном случае − это глубокое изучение различных факторов, определяющих необходимость правового регулирования общественных отношений определенной группы, полностью построена на мониторинге и оценке действующего законодательства в процессе его проведения.

В сегодняшних  условиях правового регулирования  понятие правотворчества несколько  расширяет свои границы, условные рамки, поскольку процессу подготовки нормативных актов предшествует так называемый предпроэктный период. Исследуя теоретические и эмпирические проблемы локального нормотворчества, С.В. Ухина пишет, что локальное правовое регулирование складывается из трех этапов. Первый – предпроектный, второй – подготовка проектов локальных нормативных актов, третий – принятия и вступления в силу локальных нормативных актов²⁸. Если же говорить о правотворчестве вообще, то есть обо всех его видах, начиная от подготовки федеральных конституционных законов и заканчивая созданием локальных нормативных документов, то данный этап следует называть предпроектным этапом правотворчества. По нашему мнению, правотворческий процесс состоит из двух больших этапов. Первый этап предпроектный и второй этап − сам процесс подготовки нормативного акта и его принятия. Данный процесс многие ученые справедливо называют не правотворчеством, а нормотворчеством. К выделенным двум большим этапам правотворчества примыкает два небольших, но весьма важных этапа правотворчества – это этап вступление в силу нормативного акта и опубликование нормативного акта. Данные этапы также как и два предыдущих, исходя из общетеоретических установок, следует отнести к основным этапам правотворческого процесса. Согласно утвердившемуся в науке подходу, правотворческий процесс представляет особую деятельность, направленную на разработку, принятие, изменение и отмену документов, содержащих нормы права. Вместе с тем в юридической науке присутствуют и другие точки зрения на данную проблему. Существует мнение, что если главе государства предоставлено право обнародования нормативных актов, то опубликование следует включать в правотворческий процесс, если такое право ему не предоставлено, то эта стадия не относится к правотворческому, а именно, к законотворческому процессу. Такой позиции придерживается в своей работе Д.А. Ковачев²⁹.

В отечественной юридической литературе было высказано также мнение о том, что опубликование нормативного акта следует отнести к правоприменительной деятельности.

Специалист  в области законотворческой деятельности А.И. Абрамова в своей работе по данной проблеме высказала следующее суждение: «Опубликование представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности. Отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса, (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предшествующих стадий правоприменения»³⁰.

Придерживаясь той точки зрения, что опубликование  и вступление в силу нормативного акта – это тоже определенные, но конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право, в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания³¹, не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юридических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется.

Проанализировав различные точки зрения по данному  вопросу, следует высказать и свое видение проблемы. По нашему мнению, принятие нормативного документа и вступление его в юридическую силу – это такие же важные этапы, как и разработка проекта нормативного акта. Они также нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные документы, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они (акты нормативного содержания) были всегда доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективные права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий.

1.2. Понятия и виды прогнозирования правотворчества

Историческими предпосылками становления теории правового прогнозирования как  междисциплинарной отрасли научного знания являются мировоззренческие  идеи о процессах познания, всеобщей взаимосвязи социально-правовых явлений, объективные потребности государства в правовом регулировании общественных отношений и субъективные познавательные потребности и способности человека.

Теория правового  прогнозирования образует самостоятельное  междисциплинарное направление в системе отраслей научного знания и ориентировано на научное предвидение социально-правового эффекта правотворчества и правоприменения.

Виды прогнозирования  в правотворчестве и правоприменении  дифференцируются по степени достоверности - на эмпирико-гипотетические и абстрактно-научные; по масштабам - на локальные и комплексные; монодисциплинарные и полидисциплинарные, по прогнозируемым последствиям принятия и реализации нормативные правовых актов - на позитивно- и негативно-результативные и т.д.³²

Процесс определения объекта  и предмета прогнозирования в правотворчестве и правоприменении предполагает наличие следующих этапов: первичный этап возникновения потребности в прогнозировании; подготовительный, рабочий, верификационный, композиционно-синтезирующий, научно-абстрактный этапы; этап, на котором осуществляется соотношение исходных, промежуточные и итоговых результатов прогнозирования.

Факторами, влияющими на достоверность прогнозирования  правотворчества и правоприменения, являются ограниченность исходных данных, неадекватность научной теории представлениям об объекте и предмете прогнозирования; наличие информации, не основывающейся на научных знаниях; ограничения объективного и субъективного характера; формы контроля промежуточных и итоговых результатов прогнозирования в правотворчестве и правоприменении (возврат к исходной познавательной ситуации, внесение поправок в промежуточные результаты и т.д.) и критерии оценки их новизны и достоверности; накопительные или концентрирующие и исключающие характеристики процесса прогнозирования.

К структурно-содержательным элементам механизма прогнозирования в правотворчестве и правоприменении относится: право законодательной инициативы и определенный круг субъектов его реализации; требования законодательной техники; проведение независимых научных, правовых, лингвистических и т.п. экспертиз проектов законодательных и иных нормативных правовых актов; учет социальных потребностей в правовом регулировании определенной сферы общественных, групповых и личных законных отношений и интересов.³³

Принципы прогнозирования  в теории и практике правотворчества  образуют теоретико-методологические и нравственные основы деятельности законодателя по правовому регулированию  общественных отношений исходя из конкретно-исторического познания их сущности и содержания.

Соблюдение  принципов прогнозирования в  практике правотворчества позволяет  избежать субъективно-эмпирического  подхода к оценке социальных предпосылок  разработки проектов нормативных правовых актов и осуществлять правотворческий процесс не методом проб и ошибок, а на планово-прогностической основе с учетом требований законодательной техники Научность, законность, конституционализм, верховенство закона, федерализм, гласность, равноправие участников законодательного процесса, коллегиальность, политический плюрализм, плановость, эффективность образуют группу общих принципов прогнозирования в правотворчестве.³⁴

Принцип научности  прогнозирования в правотворчестве  означает всесторонний анализ закономерностей  развития теории права с использованием всего арсенала теоретических и эмпирических методов научного познания.

Принцип законности является базовым принципом теории и практики прогнозирования в правотворчестве  и отражает идею законодателя исключить  возможность нелегитимного принятия норм права и их применения в ущерб основным правам, свободам и законным интересам граждан.

Принцип конституционализма прогнозирования в теории и практике правотворчества означает, что образование, формирование и деятельность законодательных  и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются исключительно на Конституции РФ, федеральных конституционных законах, иных федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Принцип конституционализма в теории и практике прогнозирования  в правотворчестве ориентирован на приоритетное обеспечение конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Принцип верховенства закона прогнозирования в теории и практики правотворчества основывается на положениях конституционализма, закрепляет приоритет законодательства как методологической базы правового регулирования и является безальтернативной доминантой по отношению к целесообразности нормативной правовой регламентации.

Федерализм как принцип теории и практики прогнозирования в правотворчестве основывается на закрепленных в ст. 5 Конституции РФ принципах конституционной целостности, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Гласность как принцип прогнозирования в теории и практике правотворчества отражает положение, согласно которому деятельность за_ конодательных органов являются открытой и доступной для ознакомления.

Принцип равноправия участников прогнозирования в теории и практике правотворчества развивает положения ст. 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина… определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Принцип коллегиальности  прогнозирования в теории и практике правотворчества означает, что при принятии законов учитывается большинство или определенное количество голосов.

Принцип политического  плюрализма прогнозирования в теории и практике правотворчества предполагает, что в качестве депутатов законодательных органов как основных субъектов законодательной инициативы могут быть избраны представители любых легитимных политических партий и общественно-политических движений, преодолевшие избирательный барьер, а также выполнившие иные требования законодательства о выборах.

Принцип плановости прогнозирования в правотворчестве  обеспечивает возможность заблаговременно  определить степень необходимости  принятия той или иной нормы права, наиболее эффективно организовать всестороннее рассмотрение всех вариантов законопроектов, позволяет придать законодательному процессу такие качества, как равномерность и упорядоченность, устранить, с одной стороны, угрозу отставания в правовом регулировании, а с другой – угрозу преждевременного принятия нормативных правовых актов, реализация которых по тем или иным причинам затруднена либо невозможна.