Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ

Субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:

- республики. Конституция РФ называет республики государствами. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Численность лиц титульной национальности превышает половину населения в четырех республиках (Республика Северная Осетия-Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика, Чувашская Республика), составляет относительное большинство в трех республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан), в остальных республиках численность лиц титульной национальности составляет меньшинство по сравнению с лицами иной национальности⁵;

- края, области, города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией РФ их правовой статус.

Так, определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации.

Статус столицы выражается в размещении на территории г.Москвы федеральных органов государственной  власти, представительств субъектов  Российской Федерации, а также дипломатических  и консульских представительств иностранных государств;

- автономная область,  автономные округа. Автономные образования созданы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка.

В соответствии с ч.3 ст.66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение в их состав края или области. Так, в составе Тюменской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, в составе Иркутской области – Усть-Ордынский Бурятский округ, Архангельской области – Ненецкий округ, и т.п.

 

Порядок изменения статуса субъектов  РФ

 

Согласно ч.5 ст.66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

То есть, регулирование изменения статуса субъекта Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Самостоятельно субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.

Этот пункт Конституции  очень важен, так как со стороны  отдельных субъектов проявляются  негативные тенденции, выражающиеся в стремлении к обособлению и самостоятельному изменению своего статуса.

В частности, в особые отношения с Россией пыталась поставить себя Чеченская Республика, заявляя о своей независимости  от России. Подобные тенденции направлены на разрушение территориального единства Российской Федерации.

В то же время, до сих пар такой  федеральный закон – Об изменении  статуса субъекта РФ, не принят, что  вызывает серьезные дискуссии среди  ученых и практиков.

Как видится, в этом акте необходимо сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.

А пока что, как отмечено выше, имеются различные дискуссии по поводу вопроса об изменении статуса субъекта РФ.

Так, А.В.Усс⁶ отмечает, что, исходя из понимания ч.5 ст.66 Конституции РФ, предполагается различие в статусах субъектов РФ, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру изменения статуса субъекта РФ, пока не принят, и перспективы его принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными.

То есть, проблема изменения статуса субъекта РФ может быть подвергнута лишь доктринальному толкованию.

Юридическими признаками, по которым  можно дифференцировать статусы субъектов различных видов, являются следующие.

Прежде всего, это определяющие нормативно-правовые акты. Так, в соответствии со ст.66 Конституции, статус республики определяется как Конституцией РФ, так и республиканским учредительным документом (конституцией). Также данный статус определяется Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республик.

Таким же образом определяются статусы и других субъектов РФ – краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.

Отличие в том, что указанные субъекты принимают не конституцию (как республики), а уставы. Кроме того, «сложносоставные» субъекты могут иметь договор между автономным округом и краем или областью, в состав которых они входят.

Статус отдельных субъектов (автономных округов и автономной области) может регулироваться специальными федеральными законами: или одним законом об основах взаимоотношений этих субъектов, или отдельными федеральными законами

о каждом автономном округе.

Различия же в наименованиях основных учредительных документов субъектов РФ (конституция или устав), видимо, можно признать формальными. Так как правовые последствия применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны, для этого достаточно обратиться к нормам как собственно федеральной Конституции (ст.125), так и нескольких федеральных законов.

Провозгласив равноправие субъектов РФ (ст.5) и установив их исчерпывающий перечень (ст.65), Конституция России установила возможность изменения (в широком смысле) их конституционно-правового статуса с использованием следующих правовых форм:

- образование нового субъекта РФ путем соединения существующих субъектов и тем самым упразднение отдельных субъектов РФ (ч.2. ст.65);

- преобразование субъекта РФ без изменения территориальных границ (изменение статуса в смысле ч.5 ст.66).

Правовым основанием для изменения статуса субъекта в узком смысле является ч.5 ст.66 Конституции РФ. Но при этом необходимо в целях исключения коллизий жестко развести процедуры, регламентированные ч.5 ст.66 (изменение статуса субъекта) и ч.2 ст.137 (изменение наименования субъекта) Конституции РФ.

Каждый субъект РФ имеет свое наименование, определенное в ст.5 ст.65 Конституции РФ. В этом есть определенный юридический смысл, и он состоит в том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта с таким же названием.

Из анализа ст.71-73 Конституции следует, что вопросы присвоения и изменения наименования субъекта РФ являются прерогативой органов законодательной власти конкретного региона. Причем ч.2 ст.137 Конституции РФ гласит, что новое наименование (при его изменении) включается в ст.65 Конституции РФ.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» изменение наименования субъектов РФ включается в текст федеральной Конституции в форме указа Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке»⁷.

В то же время, Конституционный Суд ввел ограничения в рамки выбора наименований: «Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта».

Как видится, Конституционный Суд под указанной обобщающей формулировкой предполагал такие случаи, когда наименование субъекта включает в себя такие определения, как «ассоциированное» или «независимое» государство в составе РФ, либо в названии реализована претензия на поглощение другого субъекта РФ, или ситуации, когда в какой-либо республике устанавливается, например, государственная религия.

Кроме того, под определенные Конституционным Судом правила изменения наименования не подпадают случаи, когда субъект в названии пытается поменять статус в смысле отказа от состояния вхождения автономии в состав иного субъекта РФ (например, автономный округ в названии указывает, что он является непосредственно входящим в состав РФ, либо когда субъект меняет статус посредством изменения своей видовой принадлежности (например, область решает стать республикой).

То есть, Суд подчеркнул, что:

- изменение индивидуального наименования субъекта РФ вводится в Конституцию по упрощенной процедуре и мерами подзаконного нормотворчества – указом Президента;

- изменение наименования субъекта РФ не может повлечь изменения его статуса или статуса России в целом;

- данный указ Президента является формальным, поскольку само решение об изменении наименования принимает компетентный орган субъекта РФ;

- Президент не вправе не подписать данный Указ и обязан его опубликовать при условии отсутствия законных оснований для его неподписания.

Только так  следует понимать буквальный смысл  ч.2 ст.137 Конституции, так как «упрощенный» порядок изменения полного официального (видового) наименования имел бы место только при наличии следующей формулировки: «В случае изменения наименования субъекта Российской Федерации (а не республики, края, области и пр., как определено в Конституции) новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации».

Так что же понимается под изменением статуса субъекта в смысле ст.66 Конституции?

Одни авторы не представляют, в чем оно может  заключаться, другие считают, что изменение статуса возможно, когда субъекты переходят из одного вида в другой или когда меняется их статус в пределах субъектов данного вида, по мнению третьих, изменение статуса охватывает случаи выхода автономного округа из состава края или области⁸.

То есть, налицо три вероятных модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч.5 ст.66 федеральной Конституции: изменение официального наименования субъекта (вида субъекта), выход автономного округа из состава края (области) и получение специального статуса, отличного от определенного в тексте Конституции.

Рассмотрим  эти модели.

Так, несомненно, что выход автономного округа из состава края (области) противоречит положениям Конституции РФ. Статья 65 Конституции перечисляет наименования субъектов применительно к их видам, не указывая, что автономные округа входят в состав края (области). Статьей 66 федеральной Конституции определено, что изменение статуса должно произойти лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Более того, ч.1 ст.137 Конституции предусматривает, что изменения в ст.65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов (то есть и их важнейшие конституционные характеристики), могут быть внесены лишь на основании федерального конституционного закона, причем прямо указаны два федеральных конституционных закона: об изменении статуса и о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ. А часть 2 статьи 137, как определил Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении № 15-П, не допускает изменения состава субъектов или изменения их статуса в упрощенном порядке. Кроме того, ст.65 Конституции не содержит ссылок на «вхождение автономных округов» в состав края (области), а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч.2 ст.137 Конституции, просто нельзя. В статье же 66 не упоминается возможность изменения состояния «вхождения» в какой-либо правовой форме, что подтверждает вывод о недопустимости изменения состояния вхождения автономных округов в состав края (области) в рамках действующей Конституции России.

Изменение же официального («видового») наименования, безусловно, влечет изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ и в силу ч.1 ст.137 Конституции РФ требует принятия соответствующего федерального конституционного закона.

«Если исходить из общепринятого толкования ч.1 ст.137 Конституции, - отмечает А.Н. Лебедев, - то изменение конституционно-правового статуса понимается как переход субъекта РФ из одного «вида» в другой в рамках перечня «видов», приведенных в ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 Конституции, то есть изменения официального названия субъекта РФ»⁹.

То есть, получается, что имеется завуалированное внутреннее противоречие федеральной Конституции. Возникает вопрос о возможности изменения конституционно-правового статуса единственной автономной области, указанной в ч.1 ст.5 Конституции РФ.