1 ноября
1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам
Верховного Совета Чеченской Республики,
обнародовал указ «Об объявление суверенитета
Чеченской Республики», направленный
на экономический и территориальный отрыв
Чечни от России. Он отказался подписать
Федеративный договор, а в начале 1993 г.
объявил недействительным Протокол о
разграничении полномочий между государственными
органами Российской Федерации и Чеченской
Республики, подписанный парламентско-правительственной
делегацией России и руководством парламента
Чечни. В нарушение федеральной Конституции,
относящей вопросы военного строительства
и создания вооруженных сил к исключительной
компетенции Российской Федерации, Д.
Дудаев начал создавать в Чечне незаконные
воинские формирования. Подписание Федеративного
договора и его инкорпорация в Конституцию
было только первым шагом. За ним должен
был последовать второй — законодательное
закрепление равноправия субъектов Российской
Федерации. Только в этом случае система
российского федерализма могла обрести
необходимую целостность и стабильность.
Таким
шагом стало принятие Конституции
Российской Федерации 1993 г. Сам факт
проведения референдума по принятию
Конституции, одобрение ее большинством
населения, отражение в ее тексте основных
положений Федеративного договора (в прежней
Конституции он был ее составной частью)
недвусмысленно свидетельствуют о конституционном
характере образования Российской Федерации.
В этом нашло законодательное закрепление
исторически сложившееся единство народов,
населяющих Россию, в ее составе сформировавших
свою государственность. Это ни в коей
мере не ущемляет национального чувства
народов, не умаляет их вклада в становление
российской государственности, экономики,
науки и культуры. Но факт остается фактом,
что весь народ многонациональной России
высказался за сохранение единого Российского
государства в его исторических границах.
Что касается федеративного Договора,
то составляющие его документы принимались
полномочными представителями субъектов
Российской Федерации и касались только
разграничения предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти и органами власти субъектов Российской
Федерации.
Так на
основе ранее унитарного Советского государства,
хотя и именовавшегося федерацией, возникла
со всеми присущими атрибутами, самая
крупная в мире по числу субъектов Российская
Федерация.
Таким образом, Российская Федерация унаследовала
от прежней РСФСР следующее деление: национальные
республики в составе России, края, области,
автономные округа, города федерального
значения, автономная область. Обретение
субъектом Федерации той или иной формы
не имело какого-либо объективного критерия
и осуществлялось в значительной степени
спонтанно, используя главным образом
то деление, которое было унаследовано
от прошлой административно-командной
системы.
3.1 Конституционно-правовой
статус РФ
Российская
Федерация имеет международно-правовой
статус в мировом сообществе государств
и конституционно-правовой статус. Первый
определяется международным правом (общепризнанными
принципами и нормами международного
права, многосторонними и двусторонними
договорами, в которых участвует Россия),
второй — внутренним конституционным
правом, которое тоже может иметь одним
из своих источников договор. Конституционно-правовой
статус Российской Федерации определяется
Декларацией о государственном суверенитете
РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором
от 31 марта 1992 г. (в части, не противоречащей
Конституции РФ), а наиболее полно — Конституцией
РФ, принятой на референдуме 12 декабря
1993 г.
Основные черты конституционного
статуса РФ.
- Россия является
суверенным государством. Как государство,
она имеет свою территорию, определяемую,
прежде всего Законом о Государственной
границе 1993 г. (с изменениями и дополнениями),
а также другими федеральными актами и
международными соглашениями.
- Территория
РФ состоит из территорий субъектов Федерации
и составляет государственное единство.
- Кроме того,
российское государство имеет суверенные
права и осуществляет юрисдикцию в отношении
других частей Земли, которые не входят
в состав государственной территории.
К таким частям относятся континентальный
шельф и исключительная экономическая
зона. Федерация обеспечивает целостность
и неприкосновенность своей территории,
защищая тем самым территориальную неприкосновенность
ее субъектов.
- Из суверенитета
Федерации вытекает ее право внешнеполитических
и иных международных отношений с иностранными
государствами. Внешнеполитические отношения
— исключительная компетенция Федерации.
Осуществляя такую деятельность, как и
внешние отношения, по другим вопросам,
Федерация представляет и защищает интересы
всей страны и интересы каждого из ее субъектов.
Она заключает международные и межгосударственные
договоры, соглашения, участвует в работе
международных организаций, в системах
коллективной безопасности, в межгосударственных
союзах. Во внешнеэкономических и некоторых
других международных отношениях могут
участвовать и субъекты Федерации, но
в определенных пределах и с ведома соответствующих
органов Федерации.
- Важный элемент
конституционно-правового статуса Российской
Федерации — единое гражданство. Хотя
некоторые субъекты РФ (республики) могут
иметь собственное гражданство, оно является
неразрывной частью гражданства Федерации:
гражданин любой республики в составе
Федерации автоматически является гражданином
РФ. Вопросы гражданства РФ, основания
приобретения, утраты, обжалования решений
по вопросам гражданства, порядок разрешения
споров по вопросам гражданства между
Федерацией и ее субъектами регулируются
на основе Конституции РФ Федеральным
законом о гражданстве 2002 г. Защита интересов
граждан РФ за рубежом осуществляется
органами Федерации, ее дипломатическими
и консульскими представительствами.
- Неотъемлемой
чертой конституционно-правового статуса
РФ является создание общих для всей Федерации
органов государственной власти: законодательных,
исполнительных, судебных. Федерация имеет
главу государства — Президента РФ, Федеральное
Собрание — парламент РФ, Правительство,
Конституционный Суд, систему общих судов,
прокуратуру. Местные органы суда и прокуратуры
являются федеральными органами. Конституция
РФ говорит не только о разделении властей,
но и о единстве системы органов государственной
власти
- Российская
Федерация обладает единой правовой системой.
Она включает нормативные акты федеральных
органов, акты субъектов федерации и акты
органов местного самоуправления. Это
единство не исключает локальных правовых
систем в субъектах, поскольку они принимают
свои конституции, законы, кодексы законов
и иные акты. В рамках муниципальных образований
тоже может действовать местная система
правовых актов, основанная на уставе
муниципального образования. Эти акты
могут по-своему регулировать те или иные
отношения. Однако в силу верховенства
федеральной Конституции и верховенства
федерального права местное правотворчество,
в конечном счете, развивается в соответствии
с принципами федеральных правовых актов,
оно не может противоречить им, должно
согласовываться с ним. В этом состоит
суть единства права в РФ.
- Общим признаком
Федерации является институт федерального
принуждения субъектов Федерации к выполнению
федеральной Конституции и соответствующего
ей законодательства. Это не является
вмешательством в права субъектов, они
осуществляют свои исключительные права
самостоятельно. В Конституции РФ, в отличие
от многих других федераций, отсутствуют
нормы, прямо устанавливающие основания
для федерального вмешательства, однако
есть общее положение, допускающее его
возможность. Часть 4 ст. 78 Конституции
РФ устанавливает, что Президент и Правительство
РФ обеспечивают осуществление полномочий
федеральной государственной власти на
всей территории РФ. Есть и другие положения,
гласящие, что Президент РФ является гарантом
Конституции, прав и свобод человека, он
принимает меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости
и государственной целостности (ч. 2 ст.
80 Конституции).
- Принципиальная
черта России как федерального государства
— установление Конституцией РФ единства
экономического пространства. Это значит,
что на территории России не допускается
установление таможенных границ между
субъектами Федерации, установление ими
таможенных пошлин, сборов, каких-либо
препятствий для свободы перемещения
товаров, услуг и финансовых средств. Существует
единый Таможенный кодекс.
- Составной
частью единого экономического пространства
является единство денежной и кредитной
политики. Официальной денежной (валютной)
единицей на территории РФ является рубль,
введение каких-либо других денежных единиц
или денежных суррогатов запрещено.
- Одна из важнейших
характеристик конституционно-правового
статуса России — единые Вооруженные
Силы. Только Федерация определяет структуру
и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает
и проводит оборонную политику, решает
вопросы войны и мира, производит, продает
и покупает оружие, боеприпасы, военную
технику. Федерация осуществляет призыв
на военную службу, распоряжается Вооруженными
Силами.
- Существенным
элементом конституционно-правового статуса
Российской Федерации является федеральный
государственный язык. Согласно ч. 1 ст.
68 Конституции РФ государственным языком
на всей территории РФ является русский
язык.
В
завершении вопроса следует отметить
то, что Российская Федерация имеет все
государственно-правовые признаки, характерные
для федеративного государства. Среди
них: Суверенитет РФ, Федеральная Конституция
и законы, Федеральные органы власти, Государственная
территория, Единое гражданство, Государственный
язык, Единые вооруженные силы, Единая
денежная единица, Государственные символы.
3.2 Особенности Российского
федерализма
Российская Федерация – самое
большое и многочисленное в
мире федеративное государство. Оно состоит
из 89 субъектов федерации шести видов,
в их числе:21 республика, 6 краев, 49 областей,
1 автономная область, 2 города федерального
значения и 10 автономных округов. Между
ними существуют громадные различия по
площади территории, по численности населения,
по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному
уровню, по удельному весу городского
населения, по стадии социально-экономического
развития и климатическим условиям. Все
эти факторы накладывают свой отпечаток
на сложности федеративного устройства
и федеративных отношений. Россия представляет
собой особый усложненный тип федерации.
- РФ создалась
не традиционным для федерации
способом, т.е. не по воле субъектов,
передающих часть полномочий центру, а
«сверху»: центральные власти провозгласили
части государства субъектами федерации
своими актами (хотя и по их добровольному
согласию).
Своеобразие
построения федерации проявляется
в смешанной модели федеративно-территориального
деления.
- Смешанный
тип построения федерации предполагает
как национально-территориальное деление
(республики, автономные территории), так
и административно-территориальное (края,
области, города федерального значения).
Поэтому
можно считать, что в основу построения
Российской Федерации положены два противоречащих
друг другу принципа: этнический и территориальный.
- Еще одной
особенностью территориального устройства
России является особая «матрешечная»
структура федерации, т.е. одни её
субъекты входят в состав других.
Неопределённым
является положение автономных округов
и автономной области: с одной стороны,
они имеют по конституции равные с другими
субъектами права, с другой стороны входят
в состав краев или областей. Это создает
правовой парадокс: равноправие субъекта
в составе другого субъекта.
- Управленческой
проблемой номер один является асимметричность
Российской Федерации, что порождает целый
ряд противоречивых тенденций, которые
необходимо отслеживать и учитывать при
выработке основой региональной политики.
Дело
в том, что равноправные по
Конституции РФ субъекты федерации имеют
равные государственно-правовые статусы:
республики
признаются государственными и могут
иметь свои конституции,
государственный язык государственную
символику;
край, область,
города федерального значения, автономная
область, автономный круга – административно-территориальные
образования, имеют свой устав и своё законодательство.
Таким
образом, республики обладают практически
всеми признаками государственности,
в результате чего складывается политико-правовая
асимметрия между статусами национальных
республик и остальных субъектов федерации.
- В результате
политико-правовая асимметрия субъектов
федерации значительно усугубляется имеющим
место несоответствием
республиканского законодательства
федеральному, что порождает разбалансированность
между федеральной властью и властью субъектов
федерации.
С точки
зрения принципов организации федерации
могут быть договорные и конституционные.
Российская Федерация пошла по пути
заключения отдельных дифференцированных
договоров с каждым своим субъектом.
- Смешенное
конституционно-договорное
построение является важной особенностью
Российской Федерации.
Следует
отметить, что заключение сепаратных
договоров между отдельными субъектами
федерации и центром – прецедент,
не имеющий аналогов в мировой практики.
Негативный аспект существующей практики
заключается в том, что из процесса заключения
договоров с субъектами федерации исключаются
федеральные и региональные законодательные
органы власти. Неоднозначными являются
и последствия заключения таких договоров:
выравнивают ли они политико-правовую
и экономическую асимметрию субъектов
Российской Федерации или усугубляет
её. Например, особые статусы республик
Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)
получили дальнейшее закрепление в договорах
о разграничении полномочий, которые дают
им огромные льготы. В Татарстане и Башкортостане
выведены из под юрисдикции федерального
центра основные рентабельные отрасли:
нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.
3.3 Федеративное
устройство в Канаде,
США, Германии
Федеративное устройство
в Канаде
Расположенная на обширной территории
с многочисленным, разнородным по
своему составу населением, Канада
представляет собой довольно
типичный пример федеративного
государства. Начало федерализма
связывают с 1867 годом, когда четыре провинции
были объединены в независимое государство.
Сейчас в состав канадской федерации входят
десять провинций и три территории. В федеративное
устройство Канады заложен принцип предоставления
каждой провинции исключительной компетенции
по большинству вопросов региональной
политики. Федеральное правительство
несёт ответственность за страну в целом.
Вместе с тем создатели канадской федеративной
системы избегали предоставления совместной
компетенции субъектам и центру, поэтому
исключительная компетенция является
здесь общим правилом, а совместная компетенция
– исключением из него. Федеративный характер
канадского государства с самого начала
определяется, прежде всего, тем, что основывается
на принципах не только горизонтального,
но вертикального разделения власти между
общенациональным Правительством и правительствами
провинций.
Распределение полномочий между
центром и провинциями впервые
было установлено Конституцией
в 1867 году. К исключительным федеральным
полномочиям в настоящее время отнесено
более тридцати сфер деятельности, среди
которых отметим национальную оборону,
поддержание и увеличение государственной
казны, предоставление почтовых услуг,
банковское регулирование, уголовное
законодательство. Провинции, в свою очередь,
обладают исключительными полномочиями
в 16 областях, среди которых выделим сферу
образования, систему прямого местного
налогообложения, систему административной
юстиции, регулирование вопросов собственности
и гражданских прав на территории провинции.
Каждая канадская провинция имеет свою
конституцию, свой законодательный орган,
пользуется правом издания законов по
определенному, хотя и несколько ограниченному
кругу вопросов. Конкурирующая компетенция
центра и провинций охватывает сферы иммиграционных
вопросов и сельского хозяйства. На практике
распределение полномочий может быть
изменено путём принятия конституционных
поправок, а также решений Конституционного
суда.
Законодательный орган власти
Канады – Федеральный парламент,
верхняя палата которого формально является
органом представительства провинций.
Однако нельзя говорить о фактическом
представительстве каждой провинции,
тем более что представители не избираются
ни законодательным органом провинции,
ни её населением, а назначаются правительством
по рекомендации премьер-министра. Но
как только открываются вакансии, премьер-министр
пользуется случаем, чтобы увеличить в
Сенате представительство своей партии.
Такой способ формирования Сената не обеспечивает
должное представительство интересов
провинций, не дает ему возможности соперничать
с правительствами провинций в области
представительства регионов. Федеральный
парламент не вправе законодательствовать
по вопросам, отнесённым к исключительной
компетенции провинций. Правительство
Канады, осуществляющее исполнительную
функцию, формируется с учётом интересов
провинций. Министры в основном назначаются
из числа членов Палаты общин. Действует
принцип репрезентативности, в соответствии
с которым при формировании Кабинета министров
учитываются территориально-географические,
этнические и региональные факторы. Так,
в составе правительства должны присутствовать
представители всех провинций, двух основных
национально-культурных общностей – франко
- и англо-канадцев, двух основных концессий
– католиков и протестантов, представители
крупных городских центров, таких как
Монреаль, Торонто, Ванкувер. Кроме того,
действует принцип региональной привязки,
в соответствии с которым назначение на
тот или иной пост от провинции определяется
её экономической спецификой. Это позволяет
федеральному правительству учитывать
интересы регионов. Однако из особенностей
федерализма в Канаде состоит в том, что
правительство обычно формируется из
членов одной партии, находящейся у власти.
То же самое можно отметить и в отношении
правительств, провинций и территорий.
Очевидно, это позволяет осуществлять
взаимодействие исполнительных органов
при реализации принятых законов. И такая
реализация обычно осуществляется очень
четко и скоординировано.