Применение международных избирательных стандартов в РФ

В абсолютном большинстве случаев  международно-правовая норма обретает силу в сфере внутригосударственного регулирования посредством ее трансформации в норму внутригосударственного права, что достигается путем принятия закона, издания иного внутригосударственного акта или инкорпорации во внутригосударственное право иным образом (например, через судебную практику, как это имеет место в англосаксонской системе права). Международные избирательные нормы и проходят эту процедуру¹¹.

В федеративном государстве, каким является Российская Федерация, трансформация проходит два этапа.

Первый из них - трансформация  в федеральное законодательство, начиная с Конституции РФ 1993 года, и федеральные подзаконные акты.

Второй этап - трансформация в законодательство субъектов Федерации, в первую очередь - в их конституции и уставы. Здесь уже ощущается сильное влияние политической ситуации в конкретном субъекте РФ, в результате чего международные обязательства РФ в сфере избирательного процесса (как, ¹²впрочем, и во многих других областях) либо вообще не находят отражения, либо сильно адаптированы к местным условиям. К этому можно было бы относиться спокойно, исходя из того, что действует примат федерального закона над законом субъектов в случае их расхождения. Но все дело в том, что многие субъекты РФ не торопятся или же вовсе не намерены приводить свое законодательство в соответствие с федеральным законодательством, игнорируя соответствующее Постановление Конституционного Суда РФ, принятое в 1999 г., а местные исполнительные органы чаще всего руководствуются исключительно законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Когда же дело доходит  до специальных "избирательных" законов  и подзаконных актов субъекта Федерации (а в каждом из субъектов Федерации они принимаются), то здесь и вовсе бывает трудно обнаружить какие-либо отзвуки международных обязательств Российской Федерации в области избирательного процесса, хотя, как известно, трансформационными актами в принципе признаются не только законы, но и иные нормативные акты, в том числе акты управления различной иерархической силы. В нашем случае к таким актам, несомненно, следует относить и акты субъектов Федерации.

Вывод здесь очевиден, и он состоит в совершенствовании  механизма указанной выше трансформации. В условиях России, как, может быть, ни в какой другой стране, понятие "самоисполнимый договор" практически не работает, за исключением тех случаев, когда соответствующие права и обязанности по международному договору полностью лежат на Российской Федерации в целом.

Необходимо отметить также следующее. Во многих государствах признается действие международной нормы на территории государства proprio vigore, то есть собственной юридической силой. В частности, в Англии действует принцип, сформулированный Блекстоном: "Международное право есть часть права страны". Этого же принципа придерживаются США и многие другие "цивилизованные" (выражаясь языком ст. 38 Статуса Международного Суда) государства. Политические нормы более всего укладываются в рамки данного принципа. Возвращаясь к международно-правовым нормам, обратимся непосредственно к российским реалиям. В Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) записано: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Из текста данной статьи нетрудно увидеть, что российский законодатель не предусмотрел приоритета общепризнанных принципов и норм международного права над законом Российской Федерации. Такой приоритет установлен только в отношении международного договора Российской Федерации.

Конституция РФ имеет  высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. По мнению некоторых авторов, это означает, что положения Конституции РФ распространяются, кроме прочего, и на нормы общего и договорного международного права, ставшие частью правовой системы Российской Федерации. Видимо, такое толкование возможно, хотя оно с трудом укладывается в правила формальной логики.

В какой-то мере промежуточную  позицию избрал И.И. Лукашук, отстаивая тезис о том, что общепризнанные нормы международного права, касающиеся прав человека, обладают особым статусом, поскольку они: а) обладают непосредственным действием; б) определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления; в) обеспечиваются правосудием.

Применительно к нормам международного института избирательного права такой вывод нам представляется вполне обоснованным в свете ясно выраженной политической воли представителей 112 стран на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 года). И не случайно Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 31 июля 1995 года подчеркнул, что "государство в своей деятельности должно руководствоваться... нормами, предусматривающими права и свободы человека", а также "общепризнанными принципами, такими, как территориальной целостности, добросовестного исполнения международно-правовых обязательств".

Остается добавить общее  соображение о том, что в отличие  от договоров, которые не являются самоисполнимыми, общепризнанные принципы и нормы международного права не требуют издания внутригосударственных актов для их реализации. Иными словами, общие нормы международного права не подлежат специальной инкорпорации.

По нашему мнению данный вывод полностью применимо к нормам избирательного права.

2.2. Конституционно-правовая  институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов

Систему избирательных  комиссий - независимых коллегиальных  органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, - следует рассматривать как важную юридическую гарантию избирательных прав граждан, а также принципов свободных, подлинных, обязательных, периодических выборов.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на одно немаловажное обстоятельство. Правовой статус избирательных комиссий урегулирован только на уровне соответственно федерального и регионального законодательства о выборах и референдумах. Конституция РФ не содержит норм, прямо или косвенно затрагивающих институциональную основу подготовки и проведения выборов.

В то же время в условиях современной российской политической системы является необходимым наличие некоторых общих принципов и норм, касающихся основных вопросов организации выборов и референдумов, которые бы имели приоритет перед федеральными законами и не могли быть изменены в рамках текущей законодательной деятельности. Это связано с тем, что режим представительной демократии в России находится в состоянии своего становления и от состояния конституционно-правового регулирования, в частности от конкретности соответствующих конституционных предписаний, во многом зависит замедление или ускорение этого процесса. По нашему мнению, закрепленных непосредственно в тексте Конституции РФ положений, регулирующих избирательный процесс, в нынешних условиях недостаточно.

Однако сказанное не следует рассматривать как предложение по внесению поправок в Конституцию РФ. По нашему мнению, следует принять во внимание точку зрения ряда правоведов о том, что известной "компенсацией" лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам организации выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и норму ч. 1 ст. 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры РФ.

Иначе говоря, положения  Конституции РФ следует рассматривать  сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы РФ. Кроме того, в случае отсутствия в Конституции РФ соответствующего правового регулирования, например, по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, данный пробел может быть восполнен путем реализации в законодательстве РФ, а также непосредственного применения соответствующих норм международного права.

Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. В  соответствии со своей компетенцией Конституционный Суд РФ применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров РФ, являющиеся частью правовой системы РФ в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Это позволяет Суду рассматривать конституционные и международно-правовые гарантии избирательных прав и свобод во взаимосвязи, как сложное правовое явление. Такой подход компенсирует отсутствие в российском Основном Законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права.

Наиболее важное значение в их системе имеют нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (вступила в силу для России 11 ноября 2003 г.), в которой впервые в международном праве закреплено столь детализированное правовое регулирование общественных отношений, связанных с назначением, подготовкой, проведением и определением результатов выборов и референдумов в государствах-участниках.

Согласно подп. "д" п. 2 ст. 10 Конвенции при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением.

Статья 11 Конвенции специально посвящена избирательным органам (избирательным комиссиям). В соответствии с ней подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых устанавливаются конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. Порядок формирования, полномочия, организация деятельности избирательных органов, а также порядок, основания и сроки расформирования состава избирательного органа или досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа устанавливаются законами.

Решения избирательных  органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, их уполномоченных представителей, организаций, должностных лиц, избирателей, нижестоящих избирательных органов, иных лиц и организаций, указанных в законах.

Государства-участники  своими законами возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, а также на их должностных лиц обязанность оказывать избирательным органам содействие в реализации их полномочий, а на организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий, указанные в законодательстве о выборах, - обязанность предоставлять избирательным органам бесплатно эфирное время, возможность размещения печатной информации для необходимого информирования избирателей о выборах, ходе избирательной кампании.

Из норм Конвенции  вытекает необходимость наличия  центрального избирательного органа. Упоминание о нем содержится в п. 4 ст. 15 Конвенции. Можно также полагать, что Конвенция презюмирует принцип системы избирательных органов, поскольку в п. 4 и 5 ст. 11 упоминает о вышестоящих и нижестоящих избирательных органах.

Рассмотренное выше правовое регулирование позволяет сделать  вывод, что в международном праве  складывается международный институт избирательных органов (комиссий). В настоящее время он позиционируется как составная часть международного принципа справедливых выборов, на что указывает включение соответствующей нормы в п. 2 ст. 10 Конвенции.

На необходимость наличия  в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание, например, в п. 20 Замечания общего порядка N 25(57), принятого Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах. В Замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом выборов и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям Международного пакта.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных  избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов (Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия), 2002 г.). В п. 3.1 разд. II Руководящих принципов отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных ¹³комиссий (в пояснительном докладе к Руководящим принципам указывается на наличие нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий, что позволяет увидеть здесь принцип системы комиссий), действующих на началах независимости и беспристрастности.