Применение международных избирательных стандартов в РФ

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г.. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». ⁴

Международный пакт о  гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации, причем под расовой дискриминацией понимается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни» (часть 1 статьи 1 указанной Конвенции). Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: «Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов». В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что «государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ... политических прав, в частности права участвовать в выборах – голосовать и выставлять свою кандидатуру – на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...». ⁵

Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и некоторых других всемирных международных организаций. Одной из старейших международных организаций является Межпарламентский Союз, который действует уже более ста двадцати лет. Естественно, данная организация не может находиться в стороне от вопросов проведения выборов. На 154 сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 112 государств-членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, а на 161 сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии, в пункте 12 которой говорится: «Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа».

Декларация о критериях  свободных и справедливых выборов  говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях государств. В частности, к обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и другие.⁶

1.2. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России

Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Естественно, нас интересуют документы, принятые в рамках региональных организаций, в которых участвует Россия, хотя и в иных регионах имеются международные документы, не оставляющие без внимания выборы (например, Американская конвенция о правах человека, Африканская хартия прав человека и народов и другие). В первую очередь речь идет о наиболее развернутых и детально проработанных европейских международных стандартах выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в развитие всеобщих универсальных избирательных стандартов указано, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом⁷.

Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. В частности, Конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет свободу выражения мнения (статья 10), свободу собраний и объединений (статья 11), запрещение дискриминации (статья 14), ограничение на политическую деятельность иностранцев (статья 16). Все эти положения Конвенции имеют существенное значение при реализации избирательных прав граждан. Обратим внимание на то, что Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России. Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.

Органы Совета Европы приняли также ряд документов, имеющих непосредственное отношение к организации и проведению выборов. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюции «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах (№ 1264, 2001 г.), «Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах–членах Совета Европы» (№ 1308, 2002 г.), «О своде рекомендуемых норм при проведении выборов» (№№ 1320 и 1595, 2003 г.). Комитет Министров также неоднократно принимал документы, касающиеся организации и проведения выборов: Резолюция (62)2 «Государствам–членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных» (1962 г.), Рекомендация R (99) «15 государствам–членам относительно мер, связанных с освещением средствами массовой информации избирательных кампаний» (1999 г.), Рекомендация 4(2003) «Государствам–членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний» (2003 г.).

Разновидностью региональных международных  избирательных стандартов, имеющих к России непосредственное отношение, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Указанная Конвенция состоит из преамбулы и 26 статей: ст. 1–10 определяют основные принципы современного избирательного права и организации избирательного процесса – стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; ст. 11–17 содержат организационно-правовые основы статуса участников избирательного процесса, включая политические партии и иные общественные объединения, их уполномоченных представителей, доверенных лиц, национальных (общественных) наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, а также основы информационного и финансового обеспечения выборов, избирательной кампании и предвыборной агитации; заключительные статьи определяют процедурный порядок подписания и вступления в силу этой Конвенции⁸.

Указанная Конвенция представляет собой попытку кодификации и  содержательного обогащения международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Однако перечень стандартов в этой Конвенции такой же, что и в Европе. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В документе впервые даны определения вышеназванных избирательных стандартов, механизмы их реализации. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия участников выборов к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам⁹.

¹⁰В указанной Конвенции закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций, а также органов СНГ. Впервые в международно-правовом документе конкретизирован правовой статус международных наблюдателей, определены основные их полномочия, гарантии, содействующие выполнению ими своих функций с целью объективного наблюдения за выборами и оценки соответствия национального избирательного законодательства, практики проведения выборов, обеспечения избирательных прав и свобод участников избирательного процесса международным обязательствам государства по проведению демократических выборов.

В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа – Межгосударственного государственного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами. Она содержит и иные инновационные элементы международно-правового регулирования стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод в рамках организации современного избирательного процесса. В целом документ, принятый по инициативе России, является одним из подтверждений ее стремления к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов.

                        2. СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И

ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО  ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

2.1. Соотношение норм международного и внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса

В последние годы вышло  немало теоретических работ по вопросам соотношения международного права, с одной стороны, и внутригосударственного права - с другой.

Что касается избирательного процесса, то здесь предстоит непростой  институционный анализ некоторых особенностей такого соотношения, которые с очевидностью проявляются в избирательных кампаниях последних лет.

Конечно, в области избирательного процесса (неважно - трактовать ли его  узко, в рамках защиты прав человека, или более широко) накопился значительный международный правовой и политический нормативный массив. Но в каких пределах, достаточно ли активно и единообразно государства склонны использовать этот массив во внутригосударственном избирательном процессе? Ответ напрямую зависит от характера взаимодействия конкретных международных и национальных норм в данной области. Проблем здесь много - уж слишком нетрадиционна и относительно молода сфера международно-правового и международного политического регулирования.

Следует иметь в виду, что международные  отношения не сводятся только к отношениям между государствами как основными субъектами международного права. Политические партии, профсоюзные и иные общественные организации различных государств также активно сотрудничают между собой и принимают важные международные документы, оказывающие очевидное воздействие на внутригосударственную жизнь. Такие отношения условно принято называть международными политическими отношениями. Принимаемые в их рамках нормы, даже если они формально не трансформируются в нормы национального избирательного права, с очевидностью влияют на политические установки и документы, а в конечном счете - на законодательные и подзаконные акты в области избирательного процесса. Более того, можно ставить вопрос таким образом, что политические нормы, как правило, первичны по отношению к правовым в том смысле, что без наличия в государствах совпадающей политической воли в отношении демократических принципов и норм избирательного процесса трудно представить и заключение государствами соответствующих международно-правовых документов.

О совпадении объекта регулирования международного и внутригосударственного права обычно говорят в тех случаях, когда изначально соответствующие отношения являются международными междувластными, но в своей существенной части входят в пределы территориального верховенства государства, где господствует национальное право. Но существует и обратный порядок (наиболее показательный именно в области избирательного процесса), когда изначально внутригосударственные отношения становятся объектами международно-правового (и политического) регулирования.