Правовое регулирование организации и проведение референдума в РФ

          Следующий референдум был назначен на 12 декабря 1993 года, на нем состоялось голосование по проекту новой Конституции РФ. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто “всенародным голосованием”. Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР “О референдуме РСФСР”, а по Положению “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года”. Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1% голосов.

§ 5.  Попытки проведения референдума Российской Федерации в 1999–2002 годах

          После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум Российской Федерации не проводился ни разу. Однако несколько раз попытки инициировать всероссийский референдум предпринимались.

         Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем – Центризбиркомом Российской Федерации.

         Второго сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос: “Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?”

          Группа с 3 сентября по 26 ноября собирала подписи и представила в избирательные комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центризбирком признал недействительными 759 787 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума. 29 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Самарской области зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации четыре вопроса.

“1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства? 

2. Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России? 

3. Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту? 

4. Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?”

          Группа с 29 сентября по 29 декабря собирала подписи и представила в избирательные комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центризбирком признал недействительными 1 821 985 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума.  26 июля 2000 г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса:

“1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку?  

2. Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами? 

3. Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?”

          Группа представила в избирательные комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центризбирком признал недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума.

          Одной из главных причин “выбраковки” подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону. Таким образом, инициативным группам следовало при изготовлении и заполнении подписных листов руководствоваться Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации”. Однако значительная часть подписных листов была оформлена в соответствии с “рамочным” федеральным законом, и в них не указывались число и месяц рождения подписавшихся граждан. Такая формальная зацепка позволила Центризбиркому избежать назначения референдумов. В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало для вынесения на референдум четыре вопроса:

1. “Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации федеральным законом была запрещена купля–продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

2. Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг населением в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

3. Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

4. Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?”

14 сентября в Краснодаре было  проведено собрание и оформлены  инициативные группы отдельно  по каждому из перечисленных  выше вопросов. Эти группы 17 сентября  обратились в Избирательную комиссию  Краснодарского края с ходатайствами  о своей регистрации.

        Однако противники проведения коммунистического референдума сумели опередить инициаторов. 5 – 6 сентября в Государственную Думу были внесены два законопроекта. Один из проектов (авторы – лидеры основных фракций и групп или их заместители: В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”. Второй (автор – член фракции ОВР, будущий член Центризбиркома Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из “рамочного” федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума. 18 сентября проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации был принят в первом чтении. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в “Российской газете” 28 сентября 2002 г. А 1 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону “О референдуме Российской Федерации”, поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина. Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении федерального конституционного закона не было.

          Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти”.

          Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

         Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

         Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме. Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов”.

         Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем” в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

          К сожалению, в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.     

Заключение

           В демократических государствах, к числу которых относится и Россия, проведение референдума является одной из основных форм участия народа в контроле за осуществлением государственной власти.

           Референдум является, одним из важнейших средств прямой, непосредственной демократии и дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие Конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, может дать отрицательный результат: на референдуме может быть одобрена реакционная конституция.

           Таким образом, институт референдума занимает особое место в политической жизни, его исход во многом определяет дальнейшее развитие государства на несколько лет. Референдум может изменить если не характер государственной власти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могут решаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проекта решения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямом волеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующей государственной власти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниям и интересам народа, большинства населения. В современных условиях стержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должно стать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передаче парламентариями.