Правовое регулирование организации и проведение референдума в РФ

          Таким образом, в соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации непосредственно осуществляет свои властные полномочия путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересами признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

Глава III. Правовое регулирование организации и проведения                          референдума в РФ

§ 1. Порядок назначения референдума в РФ. Предмет референдума.      Основные стадии подготовки и проведения референдума

          Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Первый такой закон был принят в 1995 г. Ныне действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.). Референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регулируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

          Предмет референдума. Федеральным конституционным законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

•   изменения  статуса субъектов РФ;

• досрочного прекращения или продления срока  полномочий Президента РФ, Государственной  Думы, а равно о проведении досрочных  выборов Президента или депутатов, Государственной Думы либо перенесении  сроков проведения таких выборов;

• принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

• введения, изменения и отмены федеральных  налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

• принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

• амнистии и помилования и др.

          Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.¹³

          Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится; в течение двух лет после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Проведение референдума Российской Федерации не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ (данное положение не действует в случаях вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции или вопроса, предусмотренного международным договором).

          Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

          Назначение референдума. Инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее  чем 2 млн граждан РФ, имеющих  право на участие в референдуме,  при условии, что на территории  одного субъекта РФ или в  совокупности за пределами территории  Российской Федерации проживают  не более 50 тыс. из них;

2) Конституционному  Собранию — в случае, предусмотренном  ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

3) федеральным  органам государственной власти  — в случаях, предусмотренных  международным договором и федеральным  конституционным законом.¹⁴

          По сравнению с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 1995г. в законе от 2004 г. была усложнена процедура выдвижения инициативы референдума:

• Инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
• Каждая региональная подгруппа должна включать не менее 100 участников референдума;
• Нотариальное заверение подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
• Регистрация каждой региональной подгруппы должна осуществляться в соответствующем избирательной комиссии субъекте Федерации;
• Запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
• Ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
• Предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
• Требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
• Сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
• Возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

           Граждане, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку референдума. Эта инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. Инициативная региональная подгруппа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Основанием для отказа в регистрации инициативной подгруппы может быть только нарушение Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». После регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о регистрации всей инициативной группы и проведении референдума. При этом указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку референдума. С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. Период, в который могут собираться подписи для референдума субъекта РФ, должен составлять не менее 30 дней, а местного референдума — 20 дней. Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и направляет свое решение Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. Этот отказ может быть обжалован в Верховный Суд РФ, но в случае отрицательного решения Суда все процедуры по реализации и инициативы проведения референдума прекращаются. Регистрация инициативной группы может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня голосования в случаях нарушения закона (порядка выдвижения инициативы и ведения агитации, подкупа участников референдума и др.).

          В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Порядок принятия решения об этом должен быть определен Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

          Референдум назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент назначает референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются. Президент РФ не позднее чем через 10 дней определяет дату проведения референдума, при этом голосование может быть назначено на любое воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования решения. Проведение голосования одновременно с выборами федеральных органов государственной власти не допускается.¹⁵

          Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума. Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:

1) Центральная  избирательная комиссия Российской  Федерации;

2) избирательные  комиссии субъектов РФ;

3) территориальные  избирательные комиссии или избирательные  комиссии муниципальных образований,  действующие в случаях, предусмотренных  законодательством о выборах  и референдумах, в качестве территориальных  избирательных комиссий, а также  специальные территориальные комиссии  референдума;

4) участковые  комиссии референдума.

          Решение вышестоящей комиссии, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

           Новеллой Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года в регулировании конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме является появление возможности быть членом нового вида комиссий референдума - специальных территориальных комиссий, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации». Избирательная комиссия субъекта РФ вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах¹⁶.

          Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава муниципального образования по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 50 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума. 

          Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется не позднее чем за 21 день до дня голосования территориальной комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых главой муниципального образования. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.

          Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РФ предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением причин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума — немедленно.       Впервые Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосования граждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчете голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявление граждан РФ.