Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации

Исходя из данного Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды федеральных органов исполнительной власти:

• федеральные министерства;
• федеральные службы;
• федеральные агентства.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность этой системы федеральных органов исполнительной власти.

Помимо этого вновь назначенный Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ свои предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти и кандидатурам на должности своих заместителей и федеральных министров.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Правительство Российской Федерации занимает главенствующую роль в системе федеральных органов исполнительной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Взаимодействие  Правительства РФ с органами государственной

    власти РФ

2.1. Правительство РФ и Президент РФ: формы взаимодействия

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Исходя из буквального толкования этой нормы, можно утверждать, что речь идет о трех ветвях власти, осуществляемой, соответственно, законодательным органом, исполнительным органом и судами.

Вместе с тем ст. 11 Конституции РФ наделяет субъективными правами и юридическими обязанностями не три субъекта правоотношений (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а четыре (дополнительно Президент РФ). При этом в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»6 Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».

Под взаимодействием следует понимать согласованное планирование деятельности, обсуждение рабочих вопросов, совместное решение возникающих проблем, обмен информацией7. Поэтому слово «взаимодействие» в деятельности Президента РФ и Правительства требует отграничения от таких терминов как: «вмешательство» и «руководство». 

Л. А. Окуньков полагает, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительно дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти. Ему лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти8. Это правильно, так как реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.

М. А. Краснов наоборот отмечает, что в России Правительство служит лишь инструментом президентской власти, так как Президент без всяких на то внешних поводов вправе принять решение об отставке Правительства (его председателя)9.

Точка о зрения, о том что Президент не только руководит Правительством, являясь как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство управленческие функции, имеет широкое распространение.

В настоящее время следует констатировать отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти.  Многие юристы предлагали закрепить принципы организации органов исполнительной власти, определить существо органа исполнительной власти, обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти, установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе и т. д.10

 К сожалению, до сих пор эти вопросы оставлены  открытыми.  Термин «координация»  в советском праве употреблялся достаточно часто. В компетенцию многих министерств СССР наряду с полномочиями в отношении своей системы входили полномочия надведомственного характера. Этими полномочиями министерства наделялись для осуществления возложенных на них функций, среди которых одно из основных мест занимала координация работы других министерств и ведомств в той области деятельности или производства, в которой данное министерство признано «ведущим», или головным, или же являлось таковым «де-факто». В российском законодательстве понятие «координация» используется очень часто, но бессистемно. 

Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: «координация» – это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями11.

П. М. Керженцев под «координацией» понимал согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; «соподчинение», т. е. тесную связь звеньев одной системы.

Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственно-властных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. 

Правительство РФ определено как координирующий центр по отношению к органам исполнительной власти. Согласно п. «б» ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Ст. 31 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» дополняет это право возможностью председательствовать на заседаниях Президиума Правительства. Выбор заседаний, на которых он будет присутствовать остается за ним, поскольку эта норма закреплена в качестве права, а не обязанности.

В этой части должны привлекать внимание заседания, на которых рассматриваются наиболее важные для страны вопросы. Президент как глава государства и гарант Конституции обязан принимать меры к сохранению и восстановлению законности.  В случае противоречия актов Правительства правовым актам, юридическая сила которых выше, Президент может отменить акты Правительства.

Из сказанного видно, что у Правительства и Президента как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях.  Деятельность главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. 

Таким образом, сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент.12

Однако такой точки зрения придерживаются не все авторы.

Так, И.А. Мордвинова отмечает, что для реализации своей координирующей функции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). По сути дела, такие и подобные нормы ставят государственный суверенитет в жесткую зависимость от воли одного человека, оправдывая это необходимостью политического равновесия.13

В организации государственной власти в соответствии с Конституцией РФ правоведы справедливо усматривают признаки суперпрезидентской формы правления. Президент РФ сосредоточил в своих руках значительный объем государственной власти, а заложенный в Конституции РФ механизм сдержек и противовесов при абсолютизации президентской власти малоэффективен14. Так, ст. 80 Конституции РФ объявляет Президента РФ гарантом Конституции РФ. Вместе с тем «мировой демократический опыт свидетельствует о том, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества»15.

Таким образом, конституционные формулировки о Президенте РФ, закрепленные ст. 80 Конституции РФ, фактически делают безграничной сферу деятельности главы российского государства. К примеру, Президент РФ, не являясь главой Правительства РФ, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как в конечном счете от него зависит назначение Председателя Правительства РФ, формирование состава Правительства РФ и всей системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 111 и 112 Конституции РФ). Президент РФ вправе контролировать деятельность Правительства РФ и отменять принятые им правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (п. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Можно отметить, что компетенция Президента РФ в этом отношении шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в соответствии с п. 2 ст. 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции РФ, но и федеральным законам и указам Президента РФ вправе устанавливать лишь Президент РФ. Он же отменяет указанные правовые акты. Подчиненный характер Правительства РФ Президенту РФ выражается и в том, что Правительство РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ).

Итак, несмотря на то, что Президент РФ не является главой исполнительной власти, говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти от власти президентской не представляется возможным. Существуя относительно обособленно от власти Президента РФ, исполнительная власть фактически подчинена ей и контролируется ею.

Для того чтобы изменить такое положение, следует внести законодательные изменения, затрагивающие систему власти с целью обеспечения «более сбалансированного перераспределения» властных полномочий при соблюдении принципа разделения власти.

И начать эти изменения целесообразно с отмены процедуры сложения полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ и введения положения о невозможности роспуска Президентом РФ Парламента РФ после неодобрения кандидатуры Председателя Правительства РФ в третий раз. Особенно важно последнее. В сложившихся обстоятельствах Президент РФ фактически вправе выбирать по своему усмотрению Председателя Правительства РФ.

По мнению Е.Бондарец, в данном смысле правильнее будет соблюсти изначальный смысл одобрения кандидатуры Председателя Правительства РФ, отведя в этом процессе основную, а не только формальную роль Парламенту РФ и закрепив определенное количество раз, которое одна кандидатура может выдвигаться Президентом РФ, – например, 2 раза или оставить, как сейчас, 3 раза. Тогда отчасти монополизм власти исчезнет и появится возможность проведения двухсторонних дискуссий для достижения консенсуса по государственным вопросам, в том числе, структурным. В этой связи является уместным видоизменить ст. 116 Конституции РФ в части сложения полномочий Правительства РФ перед Президентом РФ на сложение полномочий перед новой Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Это подчеркнет понятную зависимость формирования Правительства РФ от выбора представителей народа, которые соответственно в определенной степени будут влиять на состав Правительства РФ, хотя бы в отношении его Председателя.16

Также следует внести изменения и в части объема полномочий Президента РФ в отношении Правительства РФ, и самого основного из них – возможности отставки последнего (ст. 117 Конституции РФ).

В частности, Е. Бондарец считает необходимым вопрос об отставке Правительства РФ причислить к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания РФ, с той лишь оговоркой, что предложение об отставке будет исходить от Президента РФ по его усмотрению в период действия Государственной Думы и в обязательном порядке после избрания ее нового состава. 17

Таким образом, можно сделать вывод о том, что требуется внести изменения в существующее законодательство для создания в России эффективного механизма «сдержек и противовесов. Достижение реального баланса властных сил в Российской Федерации в сфере исполнительной власти поможет решить ряд существующих проблем, которые смогут устранить множество преград на пути к политическому и идеологическому многообразию.

 

1. Взаимодействие Правительства РФ с органами законодательной и судебной власти РФ

Правительство РФ как орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации, взаимодействует с законодательной и судебной ветвями властей.

Взаимодействие Федерального Собрания РФ с Правительством РФ происходит под знаком полной зависимости исполнительной власти от Президента РФ.

Основы взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания закреплены в Конституции, но более точно определены в Федеральном конституционном законе «О правительстве Российской Федерации», а именно в главе 6 закона.

Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь.

Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы — утверждение федерального бюджета — обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ.

И, наконец, третий рычаг — дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания вотума недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенных условиях Государственная Дума может быть распущена.

Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.