Понятие и виды систематизации

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования  по существу не меняется. Именно это  свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации.

Вместе с тем  форма изложения содержания нормативных  актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов  в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных  актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов  удаляются главы статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые  части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник  включаются все последующие изменения  и дополнения с указанием официальных  реквизитов тех актов, которыми внесены  такие коррективы. Из текста нормативных  актов исключаются также различного рода оперативные поручения и  иные ненормативные предписания, временные  нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий  акт.

Инкорпорация представляет собой объединения в сборнике или собрание действующих нормативно - правовых актов в определённом порядке (алфавитном, хронологическом, предметном и т.д.) без изменения  содержания1 Медведев А.М. Правовое регулирование действия закона во времени //Государство и право. - 2001. - № 3. - С.69-75..

Внешняя форма нормативного акта в процессе инкорпорации меняться может и даже должна. Нельзя, например, поместить в собрание действующих  актов текст нормы без внесения в него изменений, последовавших  после ее издания.

Нельзя не исключить  из нее пункты, имевшие временные  действия или потерявшие силу вследствие иных причин, и т.д.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка  действующего законодательства:

1. При внешней  обработке нормативно - правовые  акты располагаются в определённом  порядке: алфавитном, хронологическом  или предметном, то есть достигается  их внешняя упорядоченность.

2. Содержание нормативно - правовых актов, включаемых в  инкорпоративные сборники или собрания законодательства, по существу не изменяются.

Инкорпорация допускает  редакционную правку нормативных актов:

исключение положений, утративших юридическую силу;

исправление различного рода опечаток, ошибок;

изложение актов  в последней, исправленной редакции.

1.3 Виды инкорпорации

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить  по различным основаниям. В зависимости  от юридической силы издаваемых сборников  и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация - утверждение собраний нормативных  актов органами их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации - это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно - правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно - правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов),который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное

Собрание (Свод) носит  официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования  помещенных в Собрании нормативных  актов и на его материалы можно  ссылаться в процессе правотворческой  и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР1 Алексеев С.С. Теория права. М.,2003.

Подготовка официальных  Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные  акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему  законодательству, вносятся необходимые  изменения. Принимается ряд новых  законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов  по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.

Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников  законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными  на то органами (например, Министерством  юстиции), причем правотворческий орган  официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов  не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое  собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации  в 60-х гг., “Бюллетень нормативных  актов” министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством  юстиции Российской Федерации1 Литягин Н.Н. Еще раз об актуальных проблемах систематизации законодательства// законодательная власть № 2--3 , 2000 г. .

Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями  без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях), то есть неофициальная  инкорпорация - это внешняя обработка  законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.

По характеру  расположения материала все собрания законодательства можно разделить  на хронологические и систематические.

Хронологическая инкорпорация - это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно - правовых актов производится по времени  их опубликования и вступления в  законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих  нормативно - правовых актов по предметному  признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной  деятельности. В систематических  собраниях в начале каждого раздела  и других подразделений помещаются акты более высокой юридической  силы и содержащие основные, самые  принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

При подготовке и  издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический  и предметный методы, когда разделы  собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются  в хронологическом порядке1 Коваленко А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. М., 2002..

Очевидно, что систематические  собрания более удачны для эффективной  выдачи информации для правотворческой  и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных  исследований, поскольку в них  в одном месте сосредоточены  все интересующие исполнителя, тесно  связанные между собой нормативные  предписания. В систематических  собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого  лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических  собраний, как предварительного этапа  систематизации, после чего значительно  легче располагать нормативные  акты в систематических собраниях  по тематическому принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого  нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Отличие кодификации  от инкорпорации состоит в следующем. Инкорпорация - достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней  нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения.

Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства.

Различают также  генеральную - полную и выборочную - специализированную инкорпорацию.

Глава 2. Проблемы систематизации и инкорпорации

С увеличением массива  правовых актов все более актуальной становится задача их систематизации.

Нормативные правовые акты, особенно акты высшего уровня -- федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, носят, как правило, комплексный характер, регулируют широкий круг отношений, в их реализации участвуют многие федеральные органы исполнительной власти. Важное значение приобретает в связи с этим согласование проектов решений о признании нормативных правовых актов утратившими силу, об их изменении и о дополнении. При подготовке указанных выше решений должны быть установлены организации и учреждения, интересы которых затрагиваются вносимыми предложениями. Проекты актов и перечней должны быть согласованы с ними. В настоящее время в этой деятельности имеются существенные недостатки, проекты перечней, в которые включены нормативные акты, имеющие межведомственный характер, порой вносятся без выяснения мнения заинтересованных организаций1 Литягин Н.Н. Еще раз об актуальных проблемах систематизации законодательства// законодательная власть № 2--3 , 2000 г. . Более того, предпринимаются попытки включить в перечни для признания утратившими силу акты, не имеющие отношения к правовому акту, в соответствие с которым приводятся ранее изданные акты, не связанные с ним предметом правового регулирования, то есть действие актов прекращается как бы “контрабандой”, без надлежащих согласований. Такая практика недопустима, так как заинтересованные организации ставятся перед свершившимся фактом. Признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение существенно затрагивают интересы участников соответствующих правоотношений, и выяснение мнения заинтересованных организаций необходимо. Результаты согласования и принятые решения должны фиксироваться в рабочих материалах с указанием обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о включении или не включении акта в перечень. Особенно тщательно должны фиксироваться выявленные при согласовании перечня фактические данные, на основании которых принято решение о включении или не включении акта в перечень, о признании его утратившим силу полностью или частично1 Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. - Государство и право. - 1999. - №3. - с. 24-25..

Подготавливаемые  проекты перечней должны быть исчерпывающе полными и юридически обоснованными, и вместе с тем при подготовке перечней должно быть исключено внесение в них для признания утратившими  силу актов и частей актов, сохраняющих  свое значение.

В целях совершенствования  работы по систематизации законодательства необходимо изучение практического  опыта в этой сфере деятельности и, в частности, связанного с приведением  нормативных правовых актов в  соответствие с позднее принятыми  актами. Эта работа должна анализироваться  и обобщаться, для надлежащего  ее осуществления необходим учет нестандартных ситуаций, нерешенных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, выявление и анализ типичных недостатков и упущений при подготовке проектов перечней. Для этих целей необходимо соответствующее программно-техническое обеспечение2 Белов А.П. Правотворческая деятельность судов право и судебная практика в России и за рубежом // Право и экономика. - №7. - июль, 2000.

Для надлежащего  проведения работы по систематизации законодательства необходимы и другие предпосылки. Важное значение имеет, в частности, организация этой работы. Сейчас она находится на низком уровне. Функции отделов систематизации определены нечетко, их работа не планируется, мероприятия осуществляются спонтанно. Эти структурные подразделения часто и беспорядочно реорганизуются и в этих условиях мимикрируют, пытаются приспособиться, показать свою значимость. инкорпорация систематизация законодательство консолидация

Сложившуюся в области  систематизации законодательства практику следует скорректировать. Для повышения  качественного уровня этой деятельности ее необходимо упорядочить в организационном  отношении.

В связи с существенным обновлением законодательства работа по приведению нормативных правовых актов в соответствие с позднее  принятыми актами становится все более значимой. Для квалифицированного участия в ней необходимы специальные навыки и знания методов системного анализа и законодательной техники. Ввиду сложности и специфичности данной работы должна быть обеспечена стабильность кадров на этом участке. Сейчас это условие не соблюдается, имеет место иная тенденция. Специалистов, имеющих соответствующую подготовку, профессионально занимающихся систематизацией законодательства в структурных подразделениях, осуществляющих данный вид деятельности недостаточно. Эти структуры стали местом подработки к пенсии, решения других аналогичных задач, в том числе получения квартиры (при наличии связей, обеспечивающих решение этой задачи).