Понятие и признаки избирательного права Российской Федерации

Реформирование институтов избирательного права было подчинено определенному алгоритму - в каждом из означенных периодов законодатель вначале устанавливал в базовом федеральном законе материальные и процедурные, информационные и финансовые гарантии избирательных прав граждан, а затем раскрывал их технологическое содержание в специальных избирательных законах о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

Например, избирательным кампаниям 1995-1996 гг. предшествовало принятие рамочного нормативно-правового акта в системе избирательного законодательства Российской Федерации - Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»; избирательным кампаниям 1999-2000 гг. предшествовало принятие Федерального закона от 30 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях...» от 5 марта 1999 г.; избирательным кампаниям 2003-2004 гг. предшествовало принятие Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях...» с учетом изменений, связанных с принятием федерального закона о политических партиях.

Будущим избирательным кампаниям 2007-2008 гг. предшествует принятие нового варианта федерального закона «Об основных гарантиях...» в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации».8

На всех этапах реформирования избирательной системы Российской Федерации принятие политических и правовых решений о возможных изменениях в действующем законодательстве о выборах и референдумах сопровождалось проведением широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний по всему комплексу обсуждаемых вопросов.

В феврале 1997 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись первые парламентские слушания на тему «Основные направления совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации».

В октябре 2000 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись вторые парламентские слушания на тему «О совершенствовании законодательства о выборах».

В октябре 2004 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации прошли третьи парламентские слушания на тему «О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективы развития избирательного законодательства».

Общими итогами концептуальной, публичной и юридико-технической работы в области реформирования избирательной системы Российской Федерации являлись, как правило, пакеты законопроектов о внесении изменений и дополнений в основные федеральные законы по вопросам организации федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Например, последним Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации2 внесены изменения в четыре кодекса Российской Федерации:

-Уголовный кодекс;

-Кодекс об административных правонарушениях;

-Налоговый кодекс;

-Гражданский процессуальный кодекс, а также в пять федеральных законов, связанных в определенных аспектах с организацией и проведением выборов.

Таким образом, в механизме реформирования избирательной системы Российской Федерации обнаруживает себя известная цикличность действий. Общая их последовательность включает в себя: разработку концепции реформ, публичные слушания, разработку и принятие законопроектов, проведение конкретной избирательной кампании, обобщение накопленного электорального опыта, обоснование очередных изменений в избирательной системе.

Фундаментальную роль в формировании всего корпуса избирательного права играл и играет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Номенклатура гарантий включает в себя практически весь набор общих условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления:

- материальных и процедурных;

- политических и административных;

- финансовых и информационных.

Федеральный закон фактически определяет общий электоральный правовой стандарт, применяемый при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Исходная нормативная база федерального стандарта была определена первоначально рамочным Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».9

Рамочный формат федерального закона имел принципиальное значение для формирования всего корпуса источников избирательного права:

-во-первых, нормы данного закона были адресованы и законодателю, и правоприменителям; законодатель был обязан в своей правотворческой деятельности руководствоваться положениями данного закона, а правоприменитель в своих действиях был ограничен общими требованиями-гарантиями реализации избирательных прав граждан, установленными в данном нормативно-правовом акте;

-во-вторых, рамочный формат федерального закона допускал возможность устанавливать дополнительные гарантии реализации избирательных прав граждан субъектам Российской Федерации при организации и проведении региональных и муниципальных выборов.

Федеральный закон являлся актом прямого действия. На его базе разрабатывались все другие акты системы избирательного законодательства.

С принятием данного федерального закона в систему институтов и категорий избирательного права были введены новые для отечественной электоральной практики категория и институт – «гарантийное право». 10

Новый этап в развитии избирательной системы Российской Федерации был связан с принятием 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ Федерального закона «О политических партиях».11

С данным политическим институтом Закон связывал будущие структурные изменения во всей системе избирательного права, организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Взаимосвязь законодательства, регулирующего деятельность политических партий, и законодательства, регулирующего выборы, получила свое прямое отражение в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».12

Практически все нововведения в области гарантийного избирательного права касались нового электорального статуса политических партий.

Во-первых, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями были признаны только политические партии и их региональные объединения.

Во-вторых, федеральный закон вводил в систему избирательного права новые институт и категорию - электоральные преференции политических партий в избирательном процессе или право электоральных преференций. В частности, федеральный закон установил, что регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предыдущего созыва федеральные списки кандидатов от данных политических партий были допущены к распределению депутатских мандатов.

В-третьих, федеральный закон вводил в качестве обязательного компонента региональной избирательной системы пропорциональную модель распределения депутатских мандатов.

Организация выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках мажоритарно-пропорциональной системы.

Причем замещение половины депутатских мандатов должно проводиться именно по модели пропорционального представительства.

Фактически в рассматриваемый период имела место вторая масштабная политическая и электоральная трансформация институтов народовластия в стране, после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 6 декабря 1994 г.

Ее основные элементы касались и политических, и правовых аспектов народовластия.13

В систему избирательного права, наряду с общими, универсальными гарантиями и стандартными правами и обязанностями субъектов избирательного процесса, основанными на принципе формального равенства его участников, введен институт исключительных и/или преимущественных прав одного из участников избирательного процесса - политической партии и кандидатов в депутаты от политической партии.

Институт исключительных и преимущественных прав касается важнейших стадий и элементов организации и проведения выборов:

- выдвижения и регистрации кандидатов;

- предвыборной агитации;

- формирования состава избирательных  комиссий;

- финансирования избирательных  кампаний.

Новый политико-правовой и электоральный статус политических партий определил основные параметры радикальной реформы избирательной системы Российской Федерации в 2005 г. - последовательный переход от смешанной, мажоритарно-пропорциональной избирательной системы к пропорциональной избирательной системе, от модели мажоритарного к модели пропорционального представительства интересов.

Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»14 система пропорционального представительства была введена в действие к предстоящей в 2007 г. избирательной кампании по выборам депутатов нижней палаты парламента.

Федеральным законом был упразднен институт независимых кандидатов на парламентских выборах и введен семипроцентный избирательный барьер для прохождения в Государственную Думу.

В свете проводимых преобразований избирательной системы Российской Федерации возникает далеко не риторический вопрос представительной природы данного института законодательной власти. Ответ на этот вопрос, безотносительно доктринальных обоснований и политических деклараций, заключен в структуре избирательного права, либо способствующего и обеспечивающего данное качество законодательного института, либо ограничивающего и сужающего его представительный характер.

Смысл парламента в том и состоит, что в нем должны быть представлены интересы основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли через своих представителей артикулировать собственные интересы, выражать их в принимаемых законодательных актах и обеспечивать их реализацию в рамках согласованного политического курса.

Представительная природа парламента определяется широким кругом оснований, в том числе основаниями, заключенными в нормах избирательного права, и прежде всего в нормах, устанавливающих порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися или не состоявшимися, нормах, определяющих величину избирательного барьера, преодоление которого является основанием для прохождения политической партии (списка) в Государственную Думу.

Тенденция минимизации нормативного уровня участия в избирательном процессе граждан в политическом аспекте связана с минимизацией уровня электоральной легитимности парламента, что означает фактически минимизацию уровня представительности выборного органа законодательной власти.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, избранная с соблюдением формальных требований федерального закона, может, по существу, превратиться в институт и инструмент сугубо корпоративного представительства доминирующих групп интересов, располагающих значительными материальными, информационными, финансовыми, кадровыми ресурсами влияния.

Тенденция увеличения избирательного барьера при переходе на пропорциональную избирательную систему снижает возможность более глубокой дифференциации структуры общественных интересов и их представительства в парламенте, поскольку ориентирована по своему политическому смыслу на участие и прохождение в Государственную Думу минимального диапазона политических партий и стоящих за ними социальных групп.

Таким образом, вопрос расширения границ представительства интересов в рамках проводимой электоральной реформы остается открытым, а тем самым остается открытым и вопрос структуры и природы политической системы в Российской Федерации.

Другой момент реформирования избирательной системы Российской Федерации касается статуса федерального закона о гарантиях избирательных прав в системе избирательного права в целом.

Первоначальная характеристика базового федерального закона - рамочный закон, исходное основание формирования федерального, регионального и муниципального избирательного права.

По существу, это был одновременно и правообразующий, и праворегулирующий акт, включающий в свой состав, наряду с нормами-дефинициями, нормами-принципами и гарантийными нормами, конкретные нормы прямого действия, устанавливающие общий юридический режим регулирования избирательных отношений на отдельных стадиях избирательного процесса.