Понятие и признаки административной ответственности

В то же время в  союзном законе указывается, что  ведению союзной республики подлежит законодательство об административных правонарушениях по вопросам, не относящимся к ведению Союза ССР, т. е. по сути дела предопределена широкая компетенция союзных республик по установлению административной ответственности. Вместе с тем в Основах специально оговорено, что именно союзные республики определяют перечень вопросов, по которым местные Советы народных депутатов (за исключением поселковых, сельских) вправе принимать решения с административными санкциями. Тем самым законодатель решает две задачи: во-первых, добивается определенной централизации в решении вопросов, связанных с применением мер административного воздействия, и, во-вторых, ограничивает перечень местных органов государственной власти, которые вправе принимать решения с административными санкциями. Если обратиться к нормам Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»,⁴ то явственно прослеживается тенденция и в новом законе сохранить принципиальные положения о том, чтобы решения местных органов государственной власти, предусматривающие применение мер административной ответственности за их нарушение, принимались по ограниченному кругу вопросов, перечень которых должен устанавливаться законодательными актами союзных республик.

Есть еще один сложный вопрос, связанный с принципиальными  установками советского законодательства об административной ответственности. Основы, как и прежнее советское законодательство об административных правонарушениях, определяют, что субъектами ответственности за административные проступки могут быть физические лица— в том числе должностные лица и граждане. Достаточно в этой связи сослаться на ст.ст. 8 и 9 Основ и ст. 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. Однако при этом нужно учитывать, что речь идет об ответственности именно за административные проступки, а не за нарушения тех или иных правил (гражданско-правовых, международно-правовых, трудового законодательства и т. д.), хотя и в том и в другом случае меры взыскания могут применяться в административном порядке. Например, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР»⁵ установлено, что за нарушение положений этого Указа или правил, издаваемых в его исполнение, виновные лица подвергаются наказанию в виде штрафа. Размер штрафа, налагаемого в административном порядке, устанавливается до 10 тыс. рублей. При этом к лицам, которые могут быть подвергнуты такому имущественному взысканию, относятся (по смыслу ст. 3 данного Указа) как физические, так и юридические лица. Имеются и другие акты, в которых в связи с выполнением международных договоров СССР предусмотрена возможность применения к юридическим лицам таких мер, как конфискация отдельных объектов (морских судов, орудий незаконного лова рыбы в прибрежных водах и т. п.).

Эти акты не могут  рассматриваться как устанавливающие  ответственность за административные проступки. Именно поэтому в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1981 г. «О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях»⁶ специально оговорено, что вступление в силу Основ не затрагивает действующих актов законодательства по вопросам ответственности юридических лиц в административном порядке.

Что касается административной ответственности граждан, то Основы восприняли позицию действующего законодательства о том, что к ответственности могут быть привлечены граждане, достигшие к моменту совершения проступка шестнадцатилетнего возраста. В развитие законодательства в Основах указывается, что должностные лица как таковые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Например, действующее законодательство предусматривает административную ответственность должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии, нарушение правил противопожарной безопасности, охраны труда, техники безопасности, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и ряда других.

Учитывая особую роль комиссий по делам несовершеннолетних в воспитании подростков, Основы в  качестве общего правила устанавливают, что к лицам от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положениями об этих комиссиях. Лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР, эти лица могут подлежать административной ответственности на общих основаниях. Если обратиться к практике, то речь в данном случае может идти, например, о применении за мелкое хулиганство административного взыскания в виде штрафа, налагаемого начальником органа внутренних дел или народным судьей, а также о лишении права управления мотоциклом за грубое нарушение правил дорожного движения.

Характерно, что  впервые в законодательстве об административной ответственности Основы вводят институт крайней необходимости и необходимой обороны. Вопрос этот, видимо, найдет конкретизацию в будущих кодексах союзных республик об административных правонарушениях.

Таким образом, Основы определили круг лиц, которые могут  подлежать административной ответственности, а также специфику применения мер административного взыскания к отдельным категориям этих лиц.

Немаловажное значение имеет и то, что Основы впервые  в нашем законодательстве сформулировали понятие административного проступка как единственного основания административной ответственности. В ст. 7 Основ указывается, что таковым признается «посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».

Это определение  имеет большое практическое значение, являясь важной принципиальной установкой для дальнейшего развития законодательства об административной ответственности и обеспечения более эффективного механизма его действия. В определении в качестве элементов состава административного проступка закреплены противоправность и виновность соответствующего поведения, а также дан перечень тех родовых объектов, которые рассматриваются как объекты неправомерного посягательства.

Удачно и то, что в определении административного  проступка отсутствует характеристика этого проступка, связанная с отнесением тех или иных правонарушений к числу общественно опасных. В юридической литературе давно длится спор по поводу того, применим ли этот критерий для разграничения преступлений и административных проступков. Одни авторы, настаивая на отнесении проступков к числу общественно опасных деяний, отграничивают их от преступлений по степени общественной опасности,⁷ другие — вообще не относят последнюю к признакам административного проступка и рассматривают его по аналогии с гражданскими деликтами, дисциплинарными проступками как деяние вредоносное, противоправное, но, в отличие от преступления, .лишенное признака общественной опасности.⁸ Не вникая в существо упомянутого спора, заметим, что новый закон оставляет этот вопрос за пределами регламентации и дает полную возможность продолжить выяснение сути административного проступка и его составных элементов. Одной из важнейших составных частей нового законодательного акта об административных правонарушениях являются нормы, отражающие и закрепляющие демократические принципы советского законодательства. Следует отметить, что в Основах четко прослеживается линия на дальнейшее укрепление социалистической законности в этой области общественных отношений, на усиление охраны прав личности и гарантий этих прав. Прежде всего хотелось бы обратить внимание на нормы «т. 5 Основ, где впервые применительно к законодательству об административной ответственности союзный закон провозглашает, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Это правило в сочетании с понятием проступка как только виновного действия (ст. 7 Основ) дает полное основание полагать, что в данном случае последовательно проведен принцип презумпции невиновности.

В Основах определяются гарантии прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях и при применении мер взыскания. Отправные идеи ст. 5 Основ получили конкретное выражение во многих нормах этого важного законодательного акта и, думается, получат свое воплощение и дальнейшее развитие в кодексах союзных республик об административных правонарушениях:

Принцип гуманности советского законодательства еще раз  подтвержден целым рядом положений Основ. В частности, законом предусмотрена возможность освобождения лица от административной ответственности в двух случаях: во-первых, когда с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя целесообразно применить к нему меру общественного воздействия, и, во-вторых, при -малозначительности совершенного лицом правонарушения (ст.ст. 10 и 11 Основ).

В целях обеспечения  законности союзный законодательный  акт определил основной перечень административных взысканий, их соотношение как основных и дополнительных взысканий, а также указал на ограничения в установлении тех или иных конкретных взысканий. Так, административный арест в качестве меры взыскания может быть установлен только законодательными актами СССР. Из ст. 12 Основ вытекает в качестве общего правила, что меры взыскания, обращаемые непосредственно на личность гражданина или существенно затрагивающие его имущественные права, могут устанавливаться только законодательными актами. Таким образом, из приведенного в ч. 1 ст. 12 перечня мер взыскания только два .их вида — предупреждение или штраф могут быть установлены также актами высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Закон не дает исчерпывающего перечня мер взыскания, однако указывает, что законодательными актами Союза ССР и союзных республик, могут быть установлены и иные меры административных взысканий в соответствии с принципами и общими положениями Основ.

Существенные ограничения  внесены и. в перечень тех мер, которые могут применяться в  качестве дополнительных взысканий. Теперь это, только возмездное изъятие и  конфискация предметов, явившихся  орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. В связи с этим в Указе о порядке введения в действие Основ определены переходные положения о применении мер взыскания за нарушение правил управления транспортными средствами. Если раньше административный штраф рассматривался не только как основная, но и как дополнительная мера взыскания, то ныне он может применяться лишь как основная мера. Таким образом, исключается одновременное наложение двух взысканий — лишения права управления транспортными средствами и штрафа (как это имело место до введения в действие Основ).

В законе предусмотрены  новые по сравнению с ранее  действовавшим законодательством положения, касающиеся ограничения круга лиц, в отношении которых могут быть применены конкретные взыскания. Так, ныне лишение права управления транспортными средствами не может применяться к лицам, которые пользуются этим правом в, связи с инвалидностью (за исключением случаев управления в состоянии опьянения). Исправительные работы в качестве меры административного взыскания могут быть назначены с отбыванием только по месту постоянной работы правонарушителя. Исключается применение административного ареста к беременным женщинам, к лицам, не достигшим 18 лет, к женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, а также к инвалидам I и II групп.

Впервые в законодательстве об административной ответственности  закон определяет перечень обстоятельств, смягчающих, а также отягчающих административную ответственность. Это создает возможность, более гибкого применения мер взыскания и, безусловно, будет способствовать воспитательной, профилактической направленности мер административного воздействия.

Принцип законности находит свое отражение и в  тех нормах Основ, которые определяют перечень органов, уполномоченных от имени государства рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать соответствующие решения. Следует особо подчеркнуть, что на первое место в качестве органов, рассматривающих такие дела, выдвинуты коллегиальные органы — административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов. Важно и то, что в целях улучшения работы административных комиссий закон предусмотрел введение должности освобожденного ответственного секретаря такой комиссии при исполнительном комитете районного, городского Совета народных депутатов. В связи с указанием об этом ст. 27 Основ Президиум Верховного Совета СССР поручил Совету Министров СССР решить вопрос о порядке введения указанной должности, имея в виду штатно-финансовые аспекты.

Основы сохранили  действовавшие ранее положения  о круге органов и должностных лиц, имеющих право непосредственно налагать административные взыскания, отнеся решение вопросов о предоставлении такого права к исключительному ведению Союза ССР и предусмотрев их регулирование союзными законодательными актами. Таким образом, в принципе сохраняется действие ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г., где дан перечень органов и должностных лиц, имеющих право налагать штрафы в административном порядке, и тех норм законодательных актов Союза ССР, которые определяют полномочия соответствующих органов и должностных лиц применять такие меры взыскания, как конфискация отдельных предметов, лишение права управления транспортными средствами и т. п. Вместе с тем в перспективе с учетом возрастающей роли коллегиальных органов административной юрисдикции (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних), а также в связи с расширением судебного, рассмотрения отдельных категорий дел об административных правонарушениях, перечень органов и должностных лиц, применяющих меры административного взыскания, видимо, будет сокращаться. Об этой перспективе говорил с трибуны сессии Верховного Совета СССР депутат А. А. Мехренцев⁹ и писал депутат Верховного Совета СССР Н. Т. Козлов.¹⁰