Понятие и признаки административной ответственности

1. Понятие и признаки административной ответственности.

  § 1. Понятие и признаки административной ответственности  

 Одним из  основных методов государственного  управления является метод принуждения,  проявляющийся, помимо прочего,  в применении мер юридической  ответственности по отношению  к нарушителям административно-правовых  предписаний. 
   Под юридической ответственностью в теории права понимают "возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права". Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий. 
   Виды юридической ответственности не столь многообразны, как можно было бы себе представить. Собственно специальные виды юридической ответственности выработали лишь несколько отраслей российской системы права: уголовное, гражданское, трудовое и административное. Прочие отрасли права "пользуются" существующими видами юридической ответственности, т.е. нарушение норм данных отраслей права в зависимости от характера общественных отношений, степени и меры причиненного вреда и других обстоятельств квалифицируется как преступление (уголовное правонарушение), административный проступок или деликт, дисциплинарный проступок либо нарушение имущественных прав, влекущее применение мер материальной (в рамках трудового права) или гражданско-правовой ответственности. 
   По своей природе, ответственность - это та часть государственного принуждения, которая предполагает применение (непосредственную реализацию) санкции правовой нормы. В ситуации, когда убеждающая роль правового запрета сыграна, но не дала ожидаемого положительного результата, наступает время выполнения обещанного неблагоприятного варианта развития событий. Государство, опираясь на свой аппарат принуждения, используя определенные материальные ресурсы, реализует закрепленные правом процедуры по привлечению к ответственности. 
   Административное право располагает собственным видом юридической ответственности - административной ответственностью. Данный вид ответственности наиболее широко применим в сфере общественной жизнедеятельности в силу широкого спектра регулируемых административными нормами отношений, а также простоты процессуальных процедур привлечения к ответственности, обозначившейся вследствие небольшой степени ограничительного воздействия на правонарушителя мер административной ответственности. 
   Однако следует иметь в виду, что в сфере существования административно-правовых отношений применяется не только административная ответственность. Здесь находят свое применение меры многих видов юридической ответственности. Действительно, нарушение действующих норм административного права может повлечь за собой применение к нарушителю мер дисциплинарной и материальной ответственности (например, в сфере военно-служебных отношений); возникновение обязательств из причинения вреда и, следовательно, применение мер гражданско-правовой ответственности (пени, штрафы и т.п.). 
   Совершение правонарушений, посягающих на основы государственной власти и военной службы, может повлечь за собой применение мер уголовной ответственности. Однако однородный карательный характер уголовно-правовой и административно-правовой ответственности не дает оснований говорить о том, что уголовная ответственность применима в административном праве. Характер и степень нарушения охраняемых законом общественных отношений подразумевает четкое разграничение указанных видов юридической ответственности. 
   Итак, административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц). 
   Административная ответственность отличается от других видов юридической ответственности целым рядом существенных признаков. 
   1. Административная ответственность наступает вследствие совершения административного правонарушения, т.е. такого противоправного деяния, состав которого сформулирован в Кодексе РФ об административных правонарушениях или в принятых на его основе законов субъектов Российской Федерации. Следует отметить то обстоятельство, что в настоящее время все прочие федеральные источники административного права не могут содержать нормы об административной ответственности. До 1984 г., когда был принят первый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, институт административной ответственности не имел собственного кодифицированного источника. Нормы об административной ответственности закреплялись в различных законах и подзаконных актах, вследствие чего наблюдалась неразбериха и в процедуре привлечения к ответственности, и в условиях привлечения и освобождения от ответственности, и в подходах к статусу субъекта административного правонарушения. 
   Принятие КоАП РСФСР на время избавило административное право от указанных сложностей. Однако вскоре становление нового государственного режима, возникновение новых видов общественных отношений, смена подходов к статусу личности и степени ее участия в общественной (в частности, экономической) жизни спровоцировали появление норм об ответственности в других источниках административного права. Например, продолжительное время действовал Закон РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства". Некоторое время применялся Федеральный закон от 12 мая 2000 г. N 68-ФЗ "Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии" и т.д. 
   Ныне действующий КоАП РФ упразднил существовавшее многообразие источников норм об административной ответственности на федеральном уровне, сформировав не только общую часть всего института, но и определив исчерпывающий перечень составов административных правонарушений федерального значения. 
   Отметим, что административное правонарушение - это не только посягательство на порядок государственного управления и другие нарушения, допускаемые в сфере организации управленческого процесса, но и нарушения любых норм законодательства, предусматривающее привлечение к административной ответственности. Таким образом, в качестве административно-правовых могут выступать нарушения норм в области торговой деятельности, строительства, общественного порядка, защиты нравственности и т.д. 
   2. Состав лиц, привлекаемых к административной ответственности, существенно отличает ее от уголовной ответственности. Дело в том, что согласно нормам КоАП РФ к административной ответственности может быть привлечено как физическое, так и юридическое лицо, в то время как уголовное законодательство предполагает привлечение к ответственности только физических лиц. 
   Одновременно чрезвычайно широк и круг лиц, которые вправе налагать административные наказания. Если к уголовной ответственности физическое лицо может быть привлечено исключительно по решению (приговору) суда, то меру административной ответственности своим решением вправе назначить не только суд, но и многие органы исполнительной власти, а также уполномоченные организации и учреждения. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах их компетенции судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Среди последних следует упомянуть органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, налоговые органы, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы, органы экспортного контроля, пограничные органы, военных комиссаров, федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений, органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, государственные семенные инспекции, органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, органы, осуществляющие государственный геологический контроль, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органы охраны территории государственных природных заповедников и национальных парков, органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органы рыбоохраны, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, и многие другие. 
   Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. 
   Дела об административных правонарушениях от имени органов рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица: руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 
   В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. 
   Следует отметить, что субъекты правонарушений и субъекты, уполномоченные привлекать к административной ответственности, не находятся между собой в служебных или трудовых отношениях, что отличает административную ответственность от дисциплинарной. 
   3. Меры административной ответственности по своему составу также значительно отличаются от мер уголовной ответственности. До введения в действие нового КоАП РФ под наказанием понималась исключительно мера уголовной ответственности. Административная ответственность заключалась в применении административных взысканий. Теперь мерами административной ответственности признаны административные наказания, среди которых предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности. 
   4. Административную ответственность отличает также и порядок ее установления. Уголовное законодательство в качестве одного из основополагающих принципов опирается на положение о невозможности установления уголовного наказания иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Статья 1 Уголовного кодекса РФ предусматривает, что все новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ. 
   Административное законодательство (также как административно-процессуальное) ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Российской Федерации вправе на основе существующих федеральных законов принимать собственные нормативно-правовые акты в области административного права вообще и административной ответственности в частности. В связи с этим КоАП РФ устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 
   общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 
   перечня видов административных наказаний и правил их применения; 
   административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 
   порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 
   порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. 
   Следовательно, все прочие вопросы могут быть разрешены субъектами Российской Федерации в собственном законодательстве с учетом региональных особенностей. Однако фактически полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации существенно ограничены и заключаются, главным образом, в возможности устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, и определять должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о данных административных правонарушениях, а также мировых судей и органы, уполномоченные рассматривать дела о таких административных правонарушениях. 
   5. Определенную специфику административной ответственности придает и порядок действия законодательства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ установлено, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. В то же время производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. 
   6. Процедура привлечения к административной ответственности значительно проще, нежели аналогичные процедуры привлечения к гражданской или уголовной ответственности. Необходимость оперативного реагирования на нарушение норм административного законодательства обусловила разработку относительно простой, экономичной и непродолжительной процедуры привлечения к административной ответственности. В административном праве возможно привлечение к ответственности на месте совершения правонарушения с минимальным оформлением происшедшего (например, в случае с оплатой штрафа за безбилетный проезд в городском общественном транспорте). Применительно к уголовной или гражданской ответственности это недопустимо. 
   Задачи института административной ответственности в общем виде сформулированы в КоАП РФ в виде задач законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с нормой ст. 1.2 Кодекса к ним относятся: 
   защита личности; 
   охрана прав и свобод человека и гражданина; 
   охрана здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 
   защита общественной нравственности; 
   охрана окружающей среды; 
   охрана установленного порядка осуществления государственной власти; 
   охрана общественного порядка и общественной безопасности; 
   охрана собственности; 
   защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; 
   предупреждение административных правонарушений. 
   Таким образом, среди перечисленных задач преобладают задачи охранительного характера, направленные на обеспечение существующего порядка общественной жизнедеятельности силами защитного механизма. В то же время административная ответственность должна осуществлять и другие функции, связанные с выполнением задачи предупреждения административных правонарушений. В основном это воспитательное воздействие на правонарушителей (особенно несовершеннолетних), заключающееся в демонстрации неизбежности наказания за негативное поведение.

 

2. Соотношение административной ответственности с другими видами юридической ответственности.
3. Структура законодательства об административной ответственности.

 Законодательство об административной ответственности

Законодательство об административной ответственности система норм права, закрепленных в КоАП и законах субъектов РФ об административных правонарушениях, устанавливающих принципы и основания административной ответственности, условия и порядок привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности.

Система законодательства об административных правонарушениях.

1) КоАП;

2) законы субъектов  РФ об административных правонарушениях. Задачи законодательства об административных правонарушениях:

• защита личности;

• охрана прав и  свобод человека и гражданина;

• охрана здоровья граждан;

• охрана санитарно-эпидемиологического  благополучия населения;

• защита общественной нравственности;

• охрана окружающей среды;

• охрана установленного порядка осуществления государственной  власти;

• защита общественного  порядка и общественной безопасности;

• защита собственности;

• защита законных экономических интересов физических и юридических лиц;

• защита общества и государства;

• предупреждение административных правонарушений.

Действие законодательства об административной ответственности различается:

1) во времени;

2) в пространстве;

3) по кругу лиц.

Действие законодательства об административной ответственности во времени:

1) лицо, совершившее  административное правонарушение, подлежит ответственности на  основании закона, действовавшего  во времени совершения административного  правонарушения;

2) закон, смягчающий  или отменяющий административную  ответственность за административное  правонарушение либо иным образом  улучшающий положение лица, совершившего  административное правонарушение, имеет обратную силу, т. е. распространяется  и на лицо, которое совершило  административное правонарушение  до вступления такого закона  в силу и в отношении которого  постановление о назначении административного  наказания не исполнено;

3) закон, устанавливающий  или отягчающий административную  ответственность за административное  правонарушение либо иным образом  ухудшающий положение лица, обратной  силы не имеет.

Действие законодательства об административной ответственности в пространстве: лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании закона, действующего по месту совершения административного правонарушения.

Действие законодательства об административной ответственности по кругу лиц может быть:

1) общего действия (распространяется на все субъекты);

2) специального  действия. Виды специальных субъектов:

• несовершеннолетние;

• должностные  лица;

• военнослужащие и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов;

• иностранные  граждане и лица без гражданства;

• юридические  лица Российской Федерации;

• иные лица, в отношении  которых предусмотрены какие-либо статутные особенности (родители, лица их замещающие, ранее привлеченные к административной ответственности).

 

4. Принципы административной ответственности.

  Принципы административной ответственности  

 Кодекс РФ  об административных правонарушениях  содержит ряд принципов административной  ответственности. Принципы - это  те основополагающие положения,  руководство которыми является  основой для применения норм  законодательства об административной  ответственности. 
   Первый принцип, по своей сути, представляет собой продолжение общеправового принципа формально юридического равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. КоАП РФ установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. 
   Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее положение означает, что действующим законодательством установлены специальные процедуры привлечения к различным видам ответственности отдельных субъектов права, что связано с существованием системы сдержек и противовесов, обеспечивающей равновесие ветвей государственной власти. 
   Так, ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть: 
   привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; 
   задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; 
   подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. 
   Второй принцип - презумпция невиновности. Этот принцип лежит в основе справедливого судопроизводства и других процедур привлечения к ответственности. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. 
   Принцип презумпции невиновности проявляется также в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. 
   Третьим принципом, закрепленным законодательно, является законность. Институт административной ответственности опирается также на ряд правил, связанных с обеспечением законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением: 
   лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; 
   применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом; 
   при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. 
   В науке административного права выявлено значительное число принципов, до сих пор не нашедших законодательного признания в качестве основополагающих идей административной ответственности. К таким принципам относится, в частности, принцип обратной силы закона, который обусловливает недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему административную ответственность, и применение нового закона, устраняющего или смягчающего административную ответственность. 
   Принцип гарантированности судебной защиты означает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, заинтересованным лицам принадлежит право на судебное обжалование незаконного или необоснованного постановления по делу об административном правонарушении. 
   Принцип недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением закона вытекает из статьи 50 Конституции РФ и представляет собой значительную гарантию интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, от произвола должностных лиц. 
   Принцип неотвратимости административной ответственности предполагает, что установление и применение административной ответственности должно обеспечивать наказание всех лиц, совершивших административные правонарушения. 
   Принцип индивидуализации административной ответственности требует, чтобы при назначении административного наказания учитывались характер совершенного административного правонарушения, смягчающие и отягчающие обстоятельства, а также личность виновного для физического лица и его имущественное положение или имущественное и финансовое положение юридического лица.

 

5. История развития законодательства об административной ответственности.

  Развитие законодательства об административной ответственности

В решениях XXVI съезда КПСС подчеркивается необходимость  последовательного укрепления, государственной дисциплины и социалистической законности как неотъемлемых элементов дальнейшего развертывания советской демократии, совершенствования общенародной государственности, как первостепенного условия успешного выполнения планов коммунистического строительства. В ряду    вопросов,    неразрывно связанных с решением этих стратегических задач, немаловажное значение имеет постоянное совершенствование и обновление советского законодательства, приведение его норм в соответствие с уровнем развития социально-экономических отношений.  При этом законодательству отводится большая роль как фактору, стимулирующему развитие общественных отношений в русле политики КПСС и Советского государства, воспитание личности в духе принципов коммунизма.

С этих позиций прежде всего оценивается каждый новый законодательный акт, затрагивающий права и интересы граждан. К такого рода законодательным актам относятся и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г.¹ Основы призваны сыграть важную роль в предупреждении правонарушений и усилении борьбы с посягательствами на советский правопорядок.

Новый закон является важной вехой на пути развития советского законодательства, первым в истории  Советского государства общесоюзным кодификационным актом по вопросам борьбы с административными правонарушениями.

Значение четкого  законодательного регулирования в  этой области общественных отношений  трудно переоценить. Необходимо в первую очередь учитывать то, что количество административных правонарушений в нашей стране пока еще велико. Достаточно, например, обратиться лишь к одной области применения мер административной ответственности— к нарушениям правил дорожного движения. Немало еще и нарушений общественного порядка, в том числе таких «типичных» как появление в общественных местах в состоянии опьянения, мелкое хулиганство, нарушение тишины в ночные часы. Большой ущерб обществу наносят мелкие хищения, мелкая спекуляция.

В докладе о проекте  Основ на сессии Верховного Совета СССР Председатель Комиссии законодательных  предположений Совета Национальностей И. М. Ярковой привел следующие данные. В 1979 г. за нарушение правил охоты было оштрафовано свыше 60 тыс. чел. и свыше 5 тыс. лишено права охоты. Около 300 тыс. чел. привлечено к административной ответственности за нарушение правил рыболовства. Около 400 тыс. штрафов наложено органами государственного санитарного надзора за нарушение правил санитарии, допущенные предприятиями пищевой промышленности, общественного питания и торговли.²

Характерная черта  нового законодательного акта — его  комплексный характер. В нем органически сочетаются нормы, определяющие основные направления деятельности и обязанности государственных органов по предупреждению административных правонарушений, с нормами, формулирующими принципы установления ответственности за эти правонарушения, виды взысканий и порядок их применения. Еще одна важная особенность Основ — сочетание в едином акте норм материальных и процессуальных. Специальный четвертый раздел Основ посвящен производству по делам об административных правонарушениях. Как известно, в гражданском и уголовном законодательстве традиционно разделяются материальные и процессуальные нормы в соответствующих самостоятельно существующих законодательных актах Союза ССР и союзных республик — Основах и кодексах. Видимо, в перспективе аналогичный процесс разделения материальных и процессуальных норм будет иметь место и в административном законодательстве. Пока же, учитывая сравнительно небольшой исторически отрезок времени, в течение которого произошло становление административно-процессуального порядка рассмотрения индивидуальных дел в сфере управления как самостоятельного правового института, целесообразно и оправданно совместное существование в рамках единого законодательного акта (Основ, кодекса об административных правонарушениях) норм материальных и процессуальных. С этих позиций, исходя из объективных факторов, едва ли можно согласиться с предложением В. А. Лория о необходимости уже сейчас создать самостоятельные процессуальные законодательные акты как общесоюзные, так и республиканские.³ По нашему мнению, одной из первостепенных практических задач по реализации Основ законодательства об административных правонарушениях является создание полнокровных .кодексов союзных республик. В этих законодательных актах, структура и содержание которых сейчас активно обсуждаются, должны присутствовать нормы как материальные, так и процессуальные. Структура республиканских кодексов во многом обусловлена структурой Основ, хотя, безусловно, будет иметь и свои особенности. Таким образом, законодательные акты об административных правонарушениях имеют комплексный характер, что обусловливает специфику ведомственных и иных нормативных актов, которые будут приниматься в целях обеспечения правильного применения законов.

Основы четко  определили компетенцию Союза ССР  в области установления административной ответственности за нарушение тех или иных правил (ст. 3 Основ). Перечень этих правил дан по родовым признакам (таможенные правила, правила дорожного движения, паспортной системы, правила пользования средствами железнодорожного, воздушного, морского и трубопроводного транспорта и т. п.).