Понятие и правовая природа кодификации

В нашей стране несколько раз удавалось создать своды законов. История отечественного правотворчества знает Свод законов Российской Империи, Свод законов СССР и действовавший одновременно с ним Свод законов РСФСР. Работа над созданием этих крупных актов систематизации позволила разработать и усовершенствовать приемы правотворческой техники, апробировать различные варианты систематизации законодательства.

Наличие опыта по систематизации законодательства сделало возможным сегодня отечественному законодателю вплотную подойти к решению вопроса о создании Свода законов Российской Федерации. 

Следует отметить, что к настоящему времени своды законов не получили значительного распространения в правовых системах иностранных государств. Интерес представляет практика издания Свода законов США, в котором федеральное законодательство этого федеративного государства с периодичностью каждые шесть лет переиздается в систематизированном виде, включая в своё содержание пятьдесят разделов, посвященных отдельным правовым отраслям и наиболее крупным институтам права.

При кодификации современного российского законодательства должен быть учтен и использован опыт как отечественных правотворческих органов, так и зарубежных государств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ И ВИДЫ КОДИФИКАЦИИ

Кодификация - форма систематизации, при которой происходит существенная внутренняя переработка нормативного материала, в результате чего создается принципиально новый акт.11

Кодификация может осуществляться только правотворческими органами государства и является разновидностью правотворчества. Это деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Кодификация делает законодательство более компактным, согласованным, освобождает его от фактически утративших силу и недействующих нормативных правовых актов. В процессе кодификации происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми, крупными актами сводного характера.

Кодификация это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлений, совершенствование законодательства по существу.12 Это свойство кодификации позволяет рассматривать ее в качестве одного из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности.

Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому кодифицированные акты обладают наибольшей юридической силой. Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформляет и закрепляет наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Поэтому кодификационный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определенную перспективу). Эффективность кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законодатель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.

Кодификационный акт, как правило, значителен по объему и имеет сложную структуру. Обычно он охватывает большое число статей и разбивается на части, разделы, главы.

Кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений.13 Этот юридический документ объединяет в определенную систему действующие нормативные предписания, вносит существенную новизну в правовое регулирование и отличается большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильности нормативного материала.

Для кодификации характерны следующие черты:

1) представляет собой  наиболее сложную, трудоемкую и  вместе с тем совершенную форму  систематизации;

2) является особым видом  правотворчества;

3) осуществляется только  компетентными государственными  органами на основании конституционных  или иных законных полномочий;

4) ее результаты рассчитаны  на длительный срок;

5) итоговым результатом  является создание единого кодифицированного акта, который отличается юридической и логической целостностью, сводным характером (то есть объединяет не утратившие своего значения нормативные предписания), сложным строением, главенствующим положением среди других отраслевых актов.14

Работа по поведению кодификации проходит в несколько этапов. Сначала разрабатываются общий план систематизации действующего законодательства и рабочий план кодификации в каждой отрасли права. В этих планах устанавливаются цель предполагаемой работы и ее основные этапы, определяются сроки проведения кодификации и необходимые для этого средства.

Следующим этапом является определение объема того нормативного материала, который подлежит обработке. Отбор тех или иных нормативно-правовых актов зависит от предполагаемой цели кодификации, а также от характера и значения самого правового материала.

После определения объема правового материала, подлежащего кодификационной обработке, его собирают воедино и регистрируют. Как правило, основной формой регистрации правовых актов является карточная регистрация, позволяющая создать полное хронологическое собрание законодательного материала по соответствующему вопросу.

Следующий этап кодификационного процесса - выявление актов, официально отмененных соответствующими органами, а также актов об отмене других актов, не устанавливающих новых правовых норм. Итогом проведения данной операции является существенное сокращение объема законодательного материала, подлежащего дальнейшей обработке. На этом же этапе кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и не продленными.

Затем происходит исключение из собранного материала актов, хотя формально пока и не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим развитием законодательства. Вопрос о том, какие из актов фактически утратили силу, решается совместно с государственными организациями, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались.

По окончании данных консультаций составляется список фактически не действующих актов, подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной обработки материала. К списку прилагаются подробные справки с указанием мотивов исключения из процесса кодификации каждого из внесенных в него акта.

Получив, таким образом, лишь действующие нормативные акты, кодификатор подвергает их дальнейшей обработке. В частности, из текста акта исключаются:

- вводные части, если они не содержат принципиальных указаний;

- статьи с перечнем отменяемых актов, временными правилами применения акта при введении его в действие;

- статьи, которые фактически утратили силу;

- статьи ненормативного характера.15

Все исключения также сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта кодификационного сборника будет решать вопрос об окончательной судьбе данных статей.

Получив, таким образом, полное собрание действующего законодательства, кодификатор создает алфавитно-предметную картотеку, а затем в алфавитном порядке располагает свободные листы с текстами законодательных актов. Это позволяет быстро получать необходимые справки по действующему законодательству, является основанием для систематического толкования действующих правовых норм, а также облегчает решение других вопросов кодификационной работы, в частности вопроса о схеме будущего кодификационного сборника, в соответствии с которой весь действующий законодательный материал распределяется по разделам.

Закончив распределение законодательного материала по разделам, кодификатор приступает к устранению имеющихся в действующем законодательстве противоречий и повторений. На этом этапе обнаруживаются и существующие в законодательстве пробелы, о которых кодификатор может и должен поставить в известность законодателя.

Итогом кодификации является создание проекта единого, сводного, юридически и логически цельного, согласованного нормативного акта (кодификационного сборника), представляемого на утверждение соответствующего компетентного государственного органа.

В российском праве существовали и существуют следующие основные виды кодификации:

- всеобщая - состоит в полной (сплошной) кодификации нормативного материала;

- комплексная - состоит в кодификации комплексных отраслей права либо в объединении норм различных отраслей права, регулирующих крупные сферы однохарактерных отношений;

- отраслевая - состоит в кодификации отдельных отраслей права;

- специальная - состоит в кодификации отдельных правовых институтов.16

Выделяют следующие виды кодификационных актов:

- Основы законодательства. Характерным для них является деление на структурно-обособленные части. В основах содержатся определения, указываются цели законодательства, единые для субъектов принципы правового регулирования, формулируются законоположения, дающие основные ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. По своей природе это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции (Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан). Конституция Российской Федерации 1993 г. непосредственно не предусматривает издание такого рода актов.

- Кодекс - это традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта. Это крупный сводный акт, позволяющий детально регулировать определенную сферу однохарактерных общественных отношений. Нормы кодекса, как правило, исчерпывающе регулируют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизирующих эти нормы актах. В них меньше степень абстрактности правовых предписаний, чем в основах законодательства. Наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них coдержится больше конкретных норм. Кодекс дает возможность обобщать и систематизировать многочисленные нормы действующего законодательства по определенной теме. Создание кодексов - один из эффективных путей решения проблемы ликвидации множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам.17

Устав - это нормативный правовой акт, регулирующий ту или иную сферу государственной деятельности (нал пример, работу железнодорожного транспорта, водного транспорта).18 Уставы регулируют деятельность определенных органов, организаций и учреждений, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями, гражданами.

Положения - содержат нормы, определяющие порядок образования, структуру, задачи, функции и компетенцию определенной системы (или подсистемы) государственных органов. Это нормативно-правовой акт, достаточно детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, организации, учреждения).

Регламенты (правила) - содержат нормы, регламентирующие вопросы правового статуса того или иного государственного органа, а также процедуры его деятельности.19 То есть это нормативный правовой акт, определяющий порядок организации какого-либо рода деятельности.

В форму положений, уставов и правил преимущественно облекаются нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, требующим подробной регламентации. Например, «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации», которым регулируется порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел.

В российском праве существовали и существуют следующие основные виды кодификации:

- принятие основ и основных начал законодательства. Например, в недавней истории это Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы лесного законодательства РФ. В будущем это могут быть основы или основные принципы российского законодательства, устанавливающие ведущие положения в той или иной области регулирования общественных отношений в пределах Российской Федерации;

- принятие федеральных кодексов  и уставов. Например, Кодекс торгового мореплавания СССР, Устав железных дорог СССР. В будущем эти кодексы будут российскими или СНГ (в зависимости от степени интеграции государств, входящих в СНГ);

- принятие кодексов Российской  Федерации, например Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ.20

3. ЗНАЧЕНИЕ КОДИФИКАЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Приведенный краткий ретроспективный обзор отечественной правотворческой деятельности свидетельствует о том, что Россия имеет богатый опыт проведения масштабной работы по систематизации своего законодательства. Предпринимаемые в разные исторические периоды отечественным законодателем попытки глобальной систематизации действующего законодательства нередко приводили к достижению высоких результатов.    

Наличие опыта по систематизации законодательства сделало возможным сегодня отечественному законодателю вплотную подойти к решению вопроса о создании Свода законов Российской Федерации.21

Следует отметить, что к настоящему времени своды законов не получили значительного распространения в правовых системах иностранных государств. Интерес представляет практика издания Свода законов США, в котором федеральное законодательство этого федеративного государства с периодичностью каждые шесть лет переиздается в систематизированном виде, включая в своё содержание пятьдесят разделов, посвященных отдельным правовым отраслям и наиболее крупным институтам права.