Парламентское расследование

Предоставление дней оппозиции на протяжении каждой сессии. Оппозиция выбирает темы для дебатов. Семнадцать из этих дней выделено лидеру оппозиции, а остальные три дня отдаются в распоряжение второй по численности оппозиционной партии.

Особое место в системе парламентского контроля занимает бюджетный и финансовый контроль. В большинстве зарубежных европейских стран для повышения эффективности парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств создается специализированный коллегиальный орган типа Счетной палаты. Так называются органы контроля в Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ. В Польше орган данного типа именуется Верховной контрольной палатой, в Словении - Счетным судом, в Финляндии - Ревизионным ведомством. Конституции ряда европейских государств относят Счетные палаты к органам парламента, осуществляющим контроль за исполнением бюджета. В их число входят Австрия, Венгрия. В некоторых странах Счетные палаты обладают статусом самостоятельного высшего органа финансового контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ). Счетные палаты могут быть наделены некоторыми функциями судебных органов. Это имеет место в таких странах, как Греция, Италия, Португалия, Франция, Словения. Характерной особенностью данных органов контроля за исполнением бюджета является их подотчетность парламенту.4

Конституции и принятые на их основе законы наделяют органы парламентского контроля широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Так, Конституция Бельгии закрепляет за Счетной палатой следующие полномочия: на нее "возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана представить с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет предоставляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты (ст. 180).5

В соответствии с Основным Законом ФРГ «Федеральная счетная палата, члены которой обладают независимостью судей, проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой».6

Таким образом, в большинстве зарубежных европейских стран придается исключительно важное значение конституционной регламентации финансов как одному из факторов развития экономики и социальной стабильности.

В ряде стран аналогичные счетным палатам функции в соответствии со своими конституциями исполняются должностными лицами парламента - аудиторами в Дании, государственными контролерами в Латвии, Литве, Эстонии, государственными ревизорами в Финляндии. Контроль палаты общин парламента Великобритании над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности.7

Парламентская проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и ревизора, осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя Комитета по публичной отчетности. Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним.

В США Главное ревизионное управление, основанное в 1921 г., информирует Конгресс о «разумном, законном и эффективном расходовании выделенных парламентом бюджетных средств», а также разрабатывает рекомендации, направленные на совершенствование работы проверяемых организаций. Управление представляет отчет тому ведомству, которое отвечает за надлежащее расходование денежных средств или руководит проверенной организацией.

Генеральный ревизор, возглавляющий Главное ревизионное управление, назначается Президентом на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий и обеих палат (президент делает свой выбор из 5 - 6 кандидатов, которых выдвигает комиссия). Он не может состоять в какой-либо партии и заниматься политической деятельностью. Штат управления насчитывает более 5000 человек. Оно состоит из семи крупных отделов, которые, в свою очередь, разбиты на группы по направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.). Управление имеет филиалы, находящиеся в 14 крупных городах США, во Франкфурте-на-Майне (для западноевропейского региона) и в Гонолулу.8

Заметное место в парламентском контроле уделяется контролю за деятельностью спецслужб. При этом такой контроль осуществляется как в рамках общего парламентского контроля, так и путём выделения данной функции в качестве самостоятельной. В качестве примера можно назвать Закон о службе безопасности 1989 г. Великобритании, который содержит положения, касающиеся контроля за службой безопасности (МИ-5). В частности, ст. 4 этого Закона предусматривает назначение премьер-министром независимого комиссара, который «имеет или имел опыт работы в высших судебных инстанциях», в целях осуществления контроля за санкционированием разного рода операций, которые не могут быть иначе разрешены. Комиссар обязан подготавливать ежегодный отчет для представления премьер-министру, а затем парламенту (хотя в целях безопасности доклад может быть представлен парламенту не в полном виде).

Кроме того, ст. 5 этого Закона предусматривает учреждение трибунала, в состав которого входят от трех до пяти юристов, рассматривающих жалобы любого гражданина по поводу «любых, по его мнению, неправомерных действий в отношении его самого или его собственности со стороны службы безопасности»9. Члены трибунала назначаются на фиксированный срок и могут быть сняты с должности только по решению обеих палат парламента. Решения трибунала окончательны, апелляции в другие суды законом не предусматриваются.

В отношении парламентского контроля за деятельностью разведывательных служб в немецком парламенте помимо общего парламентского контроля, имеющего форму отчетов на пленарных заседаниях бундестага, существует специальный парламентский контроль, который действует в рамках парламентской контрольной комиссии (ПКК), депутатской коллегии G-10 и комиссии G-10.10

Парламентская контрольная комиссия представляет собой небольшой многопартийный комитет, состоящий из членов нижней палаты парламента. Эта комиссия была создана на основании Закона о парламентском контроле за разведывательной деятельностью Федеративного Республики от 11 апреля 1978 г., который наделяет ее обязанностями по осуществлению общего парламентского контроля за всеми тремя разведслужбами страны и по рассмотрению вопросов, связанных с секретными делами и операциями. Контроль осуществляется в форме информирования об основных направлениях деятельности служб и о событиях особой значимости. Но информация не предоставляется, если это продиктовано важными причинами, связанными с доступом к специальной информации. Отказ в предоставлении информации ПКК должен быть по ее требованию подкреплен вескими основаниями.

Наряду с этим спецслужбы направляют в ПКК на согласование свои годовые бюджетные планы. На основании бюджетных планов и большого числа содержащихся в них данных о структуре, личном составе, планах и оперативной деятельности спецслужб их тайная деятельность в целом подвергается проверке на политическую благонадежность. После рассмотрения бюджетных планов спецслужб в ПКК они с соответствующей резолюцией передаются в бюджетную комиссию Бундестага. Об исполнении бюджетных планов ПКК может заслушать отчет правительства.11

Парламентское расследование Российской Федерации.

Включение в отечественную правовую систему института парламентского расследования, как эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти, целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в условиях правового пространства, где права и свободы человека являются высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.12

Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом. Нельзя не отметить, что данный институт включен и в правовые системы ряда стран СНГ (Грузия, Украина), а также нормативно закреплен в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Республике Татарстан. Закон Республики Татарстан от 07.02.1996 г. №415 «О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан».

Дать определение парламентского расследования, которое можно было бы с полным правом применить в отношении каждого государства, где данный институт функционирует, достаточно сложно. Общие закономерности сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов рассматриваемого института в разных странах. Можно предложить следующее «общее» определение. Парламентское расследование - это форма парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальным временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан.13

Вопрос о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру, проведения парламентских расследований, нашел различные решения в законодательстве зарубежных стран. Необходимое для возбуждения расследования количество инициаторов колеблется от 1/10 (в Турции) до 1/3 (в Латвии, Словении). Причина установления подобного «барьера» прежде всего связана с необходимостью не допустить использование института парламентских расследований в качестве инструмента грубой политической борьбы, которая может привести к дестабилизации обстановки в парламенте. С другой стороны, эти требования не должны стать непреодолимым препятствием для проведения расследования. Нельзя позволить силам, поддерживающим правительство в парламенте, блокировать любые попытки инициирования парламентских расследования. Представляется, что такой «золотой середины» является 1/3 или 1/6 от установленного числа депутатов для парламентов (при двухпалатной системе - для палат) с большой численностью (более 200 человек), и 1/3 или для небольших по численности парламентов (палат).

Например, в Российской Федерации помимо инициативной группы есть и другой субъект, который имеет право инициировать процедуру парламентского расследования. Это Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, указанных в ч.1 ст.4 Закона.14

В соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является парламентская комиссия. Работа комиссий по расследованию не является новшеством для нашей страны. Такие комиссии создавались и действовали ранее. С 1989 г. по настоящее время было создано более 38 временных комиссий по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества. Но закрепления их статуса в законе не было.15

Процедура парламентского расследования включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий:

1. Возбуждение парламентского расследования.
2. Подготовка к проведению расследования.
3. Сбор и анализ информации.
4. Обнародование итогового доклада.

Все названные стадии парламентского расследования являются обязательными, а не факультативными, без любой из них расследование невозможно. Стадии, в свою очередь, могут быть разделены на несколько этапов, на каждом из которых совершается определенный объем действий.

Можно говорить о том, что большинство Конституций обходит стороной вопрос о сроках проведения парламентских расследований, что отражает сущность конституции как документа общерегулятивного характера. Однако действующая Конституция Турции устанавливает, что срок расследования не должен превышать двух месяцев. В большинстве стран мира предельный срок парламентского расследования, установленный специальными законами или регламентами палат парламентов, не превышает одного года, что соответствует принципу оперативности процессуальной деятельности. Ст. 5 ФЗ РФ «О парламентском расследовании» устанавливает, что срок подобного расследования «не может превышать один год со дня создания комиссии».16

Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, о нормативно - правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру парламентских расследований, о предельных сроках их проведения их проведения. Это свидетельствует о том, что единственно правильного варианта решения указанных проблем не существует.

Анализ зарубежного законодательства по данному вопросу позволяет сделать вывод, что институт парламентских расследований в современной России сможет стать эффективным элементом парламентского контроля в случае демократизации норм российского законодательства, регламентирующего процедуру проведения парламентских расследований.