Осуществление принципа разделение властей в Республике Башкортостан

Рассмотренная нами история развития и становления местного самоуправления в Республике Башкортостан позволяет сделать главный вывод: многонациональный народ, проживающий на территории Республики Башкортостан, воплотил в себе исконно сложившиеся национальные особенности титульной нации, пусть немногочисленной сегодня, однако имеющей прочные корни и сложившиеся традиции.73

Реализация принципа разделения властей осуществляется как «по горизонтали» - между ветвями власти, так и «по вертикали» - между различными уровнями власти.

Принцип разделения властей «по горизонтали» в соответствии со ст. 10 Конституции России означает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Ряд авторов считают, что в местном самоуправлении нецелесообразно применять ни один из элементов разделения властей74.

Так, Е.С. Шугрина указывает, что «принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточия власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили, оперативное принятие решений»75.

В поддержку указанной позиции свидетельствует и тот факт, что на уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделение публичной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.

Так, принятие законов является исключительным правом Федерации и субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Следовательно, на уровне местного самоуправления надлежит говорить о представительной власти, а не законодательной.

В соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции России правосудие осуществляется только судом. При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» 1996 г.76 судебную систему России составляют федеральные суды и суды субъектов России. Таким образом, учитывая п. 3 ст. 118 Конституции России, создание местных (муниципальных) судов не допускается.

И только в отношении исполнительных органов местного самоуправления просматривается определенная параллель с аналогичными федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. и 2003 г. вслед за Конституцией России также напрямую не распространяли принцип разделения властей на уровень местного самоуправления.

Однако большинство теоретиков и практиков склоняется к тому, что, несмотря на то что «на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»77 в его классическом понимании, то есть в полном объеме, «принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления»78.

Такое утверждение представляется неточным обоснованием верного по сути вывода. Разграничение компетенции (более того, баланс полномочий) обусловлено не требованием рациональной организации управленческого труда, то есть сокращением затрат времени и средств на принятие решения, а требованием максимальной эффективности местного самоуправления.

По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева79 и Г.В. Барабашева80, одной из задач местного самоуправления является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

И.И. Овчинников считает, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов81.

Н.А. Емельянов указывает, что «местному самоуправлению во всех странах присущи общедемократические признаки, в том числе и разделение власти на представительную и исполнительную»82.

субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

В юридической литературе господствующей является точка зрения, согласно которой субъектами исполнительной власти следует признавать только исполнительные органы общей компетенции, поскольку, как отмечает Ю.М. Козлов, они являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья публичного управления - исполнительные органы специальной компетенции и иные структурные образования, свойственные больше государственному управлению, нежели муниципальному, - непостоянны и изменяемы. Их вообще может и не быть, поскольку по сути они являются «рабочим механизмом», позволяющим обеспечить процесс управления с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей83. Вместе с тем создание исполнительных органов власти специальной компетенции в определенных случаях необходимо и обусловлено особенностями публичного управления в соответствующих сферах жизнедеятельности общества. В связи с этим представляется целесообразным признать субъектами исполнительной власти на всех уровнях ее организации, включая местный, исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции, с оговоркой, что создание первых является обязательным, а учреждение вторых - носит факультативный характер.

Исполнительная власть нередко (в практическом обиходе и законодательстве) отождествляется с термином «администрация». В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная трактовка не может претендовать на универсальность. Во-первых, термин «администрация» как таковой применяется не только в отношении исполнительной власти, но и органов управления различных юридических лиц как коммерческого, так и некоммерческого характера, которые субъектами исполнительной власти не являются. Во-вторых, администрация как публичный орган исполнительной власти является исполнительным органом общей компетенции. А субъектами исполнительной власти, как мы уже установили выше, являются исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции.

Таким образом, наличие сущностных признаков исполнительной власти в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления свидетельствует о публичном характере их правовой природы, что позволяет рассматривать их в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. При этом своеобразие положения исполнительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач.84

Следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

Заключение

Согласно классическому принципу разделения властей в государстве действуют три ветви власти: законодательная, издающая законы; исполнительная, осуществляющая управление на основании изданных законов; судебная, контролирующая соблюдение законов и осуществляющая правосудие.

Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами. Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, так как основным источником власти является народ.

Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Принцип разделения властей для органов государственной власти субъектов Федерации будет раскрыт в федеральном законе. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным Федеральным законом. Согласно Конституции России (ст. 11) государственную власть в России осуществляет Президент, представительный орган (Федеральное Собрание), Правительство и суды РФ.

Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускается его расширение без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1, для изменения которой согласно ст. 135 Конституции должна быть применена усложненная процедура, имеет цель создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.

Поскольку согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Помимо разделения властей «по горизонтали», существует разделение властей «по вертикали» - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, а также разделение властей в самих субъектах федерации.

Статьей 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»85 от 6 октября 1999 года закреплены такие принципы деятельности органов государственной власти, как единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий. Указанным федеральным законом также определены основные полномочия, основы статуса и порядка деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти, а также высших должностных лиц субъектов России. К судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. В субъектах России также действуют федеральные суды, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также должностные лица Администрации Президента России, органы прокуратуры, избирательные комиссии и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из основных ветвей власти.

Республика Башкортостан является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Основной закон Республики Башкортостан – Конституция действует более 15 лет.

Законодательная власть в Башкортостане согласно Конституции Башкортостана – это Государственное Собрание (Курултай Республики Башкортостан). Исполнительная власть – Президент и Правительство Республики Башкортостан, Судебная власть - Конституционный Суд Республики Башкортостан, федеральные суды и мировые судьи.

Реализация конституционного принципа разделения власти как единого государственного механизма возможна только при действии его внутренней части, которая состоит из системы сдержек и противовесов. Продолжая общее освещение исследуемого принципа, рассмотрим « его действие в другой плоскости. Реализация принципа разделения государственной власти, закрепленная в конституции, нормах, соотносится с федеральной системой государственного устройства. Речь идет о разделении властей по вертикали. Рассматривая конституционный принцип разделения властей в соотношении положений Конституции Российской Федерации (статьи 10,11) и Конституции Республики Башкортостан (статья 5) становится очевидным наличие разграничения властных функций между федеральными и республиканскими органами власти. Скорее всего, это вопрос пределов централизации и децентрализации государственной власти. Правовая регламентация данного вопроса заложена в конституционных нормах и получила свое развитие в договорных отношениях.

Какой бы ни была мотивация государственных деятелей разных уровней при осуществлении властных полномочий, на первый план неизбежно выходят проблемы, связанные с соблюдением пропорций федерального и республиканского бюджетов. Субъективные причины, на наш взгляд, лежат в сознании прошлого, усилении централизованной власти в последние годы, также антикризисные мероприятия направлены на усиление позиций центра (например, сбор налогов). Стереотипы административно-командного управления не позволяют развиваться, существенно тормозя развитие процесса договорных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. В этой связи нам предстоит трудоемкая организационно-правовая работа.

Следует признать, что на уровне местного самоуправления Республики Башкортостан принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

 
Библиография

I. Законодательные и другие нормативные правовые акты

Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. - М. 1998. - С. 23.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В редакции № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. Ст. 445.

Конституция Республики Башкортостан. - М. Кодекс. 2009. - 34 с.