Автор работы: Пользователь скрыл имя, 10 Ноября 2014 в 14:37, реферат
Цель данной работы состоит в рассмотрении особенностей федеративного устройства России.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи:
проанализировать федеративное устройство современной России;
рассмотреть развитие федеративного устройства России;
Особенности федеративного устройства Российской Федерации |
Существует несколько важных обстоятельств обуславливающих необходимость федерализма в России. Первое — многонациональный состав населения страны; второе — большая территория и численность населения; третье, и возможно самое важное, — федерализм необходим в качестве одного из средств обеспечения ее демократического развития. Подлинный федерализм разрушает централизацию управления и монополизацию власти в центре и, тем самым, не в малой мере способствует усилению гарантий гражданской свободы. Таким образом, вопрос о необходимости формирования подлинного федерализма в России равнозначен вопросу о необходимости построения демократического правового государства. Однако утверждение на практике такой модели имеет немало трудностей, одна из которых — влияние опыта советской федерации. Россия впервые была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. И сделали это не большевики, как общепринято считать, а Учредительное собрание России, где большевики были в явном меньшинстве. Оно приняло следующую резолюцию: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных Федеральной конституцией пределах, суверенные». ('Учредительное собрание России. 1918 г. Стенограмма и другие документы. М., 1991. С. 160.) Альтернативы федерации не существовало, поскольку имелась в виду демократизация страны. Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, но исключительно как способ решения национального вопроса, а по существу для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции ПІ Всероссийского съезда советом, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России».( СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215) Субъектами Союза Советских
Социалистических Республик в 1922 г. стали
национальные республики, а советская
Россия, будучи одной из них, хотя и называлась
федеративным государством, ни в одной
из конституций не определяла своих субъектов.
Юридическая наука считала, что федерация
в России особая и основывается на автономии.
Но автономные республики, автономные
области и автономные округа фактически
не были субъектами федерации, а их число
было значительно меньше числа административно- Миф о решении национального вопроса в Советском Союзе был развеян очень быстро еще во время горбачевской перестройки. Во всей своей сложности он достался в наследство новой России. Именно поэтому национальный аспект стал важнейшим катализатором построения в России современной федерации. Все автономные республики, ставшие полноправными участниками разработки нового Союзного договора в 1990—1991 гг., в этот период как и союзные республики провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключением одной) преобразовались в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 г. встал вопрос об их роли и судьбе в новой России. В этот период преобладающей была центробежная тенденция в развитии российской государственности. Она базировалась на росте национального самосознания народов как всего бывшего Советского Союза, так и России, в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой целостности России, поскольку националистические и даже национально-демократические организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане, и особенно в Чечне, стояло стремление к национальной независимости. Процесс распада Советского Союза мог коснуться и России, но достаточно своевременное реформирование федеративных отношений сдержало еще более негативные последствия. Однако было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Сама постановка вопроса о федерализации России еще в 1918 г., а затем создание СССР создало основу, на которой с большим опозданием — только через 70 лет — стала строиться подлинная федерация. Если бы это произошло раньше, может быть и не состоялось бы кровавых событий в Чечне. Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит, как нельзя строить федеративных отношений и как важно соблюдать конституционные установления о разграничении полномочий федерации и ее субъектов. Приобретя в 1990 г. статус суверенного государства, Россия получила стартовые условия и уникальный шанс для формирования принципиально иной концепции федеративных отношений. И в этом направлении был сделан крупный шаг: 31 марта 1992 г, подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор. Этот документ сыграл исключительную роль в достижении стабильности, в прорыве от унитарного к федеративному государству. Документ, именуемый Федеративным договором, включает три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации трех типов: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов федерального значения, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Но Федеративный договор был документом компромиссным между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало двусмысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил не решенной проблему соотношения статусов субъектов Федерации различных типов. Он закрепил фактически неравенство субъектов Федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики обладали большими правами, чем другие субъекты Федерации. Вместе с тем, Федеративный договор оставил открытым вопрос о правовой природе Российской Федерации. Некоторые политики и юристы заявили, что с подписанием Федеративного договора Россия становится договорной Федерацией, хотя речь в нем шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий. Фактически же предпринимались попытки подчинить новую российскую Конституцию Федеративному договору и превратить конституционную Федерацию в договорную или даже — в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегированное положение. Не было ясности и в том, каким образом могут разрешаться возможные споры в обширной сфере совместной компетенции. И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства. Россия фактически, а не только на бумаге, становится федеративным государством, и это обстоятельство радикально повлияло на разделение властных полномочий как по горизонтали, так и по вертикали. |
Разграничение предметов ведения
10 апреля 1992 г. в Конституцию РФ был включен в качестве ее составной части Федеративный договор, подписанный его участниками 31 марта 1992 г.
Федеративным договором называют три договора, заключенных 31 марта 1992 г. между органами государственной власти. Данные три договора при всей их схожести единым договором не являются.
Первый Договор - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Установив предметы ведения РФ и совместного ведения, этот Договор закрепил неизменяемость территории и статуса республик без их согласия. Республики были признаны самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, земля и ее недра объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик. В отдельно принятом протоколе к этому Договору республики заявили о необходимости обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест и одной из палат парламента РФ представителям республик, автономных областей и автономных округов.
Другой Договор - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государственных образований.
Третий Договор - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ был построен по той же схеме, но по ряду вопросов (например, о земле и недрах) права автономных образований были меньшими.
Исследователи роли Федеративного договора признают, что он во всех своих трех частях оказал положительное влияние на обстановку в стране, способствовал ослаблению сепаратистских тенденций в ряде регионов и укреплению Федерации. Многие из его положений, и прежде всего разделение предметов ведения и полномочий на федеральные, совместные и самостоятельные, были в принципе восприняты Конституцией 1993 г. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Однако Федеративный договор не является составной частью Конституции и не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разделе втором Конституции - "Заключительные и переходные положения" прямо указывается (п. 1), что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора (отмечены все три его части) действуют положения Конституции РФ. Конституция 1993 г. ввела для всех образований понятие субъекта Федерации.
После принятия в марте 1992 г. Федеративного договора, призванного содействовать укреплению Федерации, объективно получили развитие тенденции (в теории и в практике государственного строительства), способные создать угрозу разрушения Российской Федерации. Так, 2 июня 1993 г. областной Совет Свердловской области принял декларацию об изменении статуса области и провозглашении Уральской республики в составе Российской Федерации. В этой декларации указывалось, что принятие данного документа означает преобразование области в государство, в котором предполагается создать свой парламент, принять конституцию, образовать Совет Министров, осуществлять законодательную деятельность. Аналогичное решение принял Вологодский областной Совет: он провозгласил создание Вологодской республики. Вскоре эти решения были отменены, но сам факт их принятия отражал существовавшее тогда стремление многих субъектов Федерации - областей, краев - обрести статус государства, и только в результате принятия Конституции РФ 1993 г. эта пагубная для Федерации тенденция была остановлена.
Россия конституционная или договорная Федерация?
По способу образования различают договорные и конституционные федерации. Договорная федерация создается путем соглашения несоюзных государств между собой об образовании нового федеративного государства, при этом государства - участники федеративного договора перестают быть самостоятельными государствами. Таким путем в 1922 г. был создан СССР. Договор об образовании нового федеративного государства (СССР) подписали РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская Федерация.
Конституционная федерация создается путем образования федеративного государства на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства. Именно конституционной федерацией и была РСФСР, созданная в 1918 г., и остается современная Россия. При этом следует иметь в виду, что в конституционных федерациях возможно существование федеративного договора, однако это не делает их договорными.
Основным разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты федерации до образования нового федеративного государства: если они были самостоятельными, суверенными государствами - это договорная федерация, если нет - конституционная.
Но, несмотря на это, после подписания Федеративного договора некоторые ученые, явно преувеличивая значение этого документа, пытались доказать, что его принятие существенно меняет правовую природу Российской Федерации. По их мнению, эта Федерация изменила свой характер и стала договорной Федерацией. Другие, например Е.И. Колюшин, признают, что "заключение 31 марта 1992 г. трех договоров между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов РФ резко изменило природу Федерации, которая из конституционной превратилась в договорно-конституционную"[].( Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. - М., 1999.)
Сам Е.И. Колюшин не раскрывает содержания договорно-конституционной федерации. Но его можно найти у других авторов. Так, профессор И.А. Умнова под договорно-конституционной федерацией понимает "федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет, с точки зрения юридического верховенства, отдается договору. Последний не может изменяться федеральной конституцией"[].( Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации. В кн.: Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. - М., 1999.)
Следует признать, что в настоящее время в отечественной науке конституционного права не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме правового акта, ее учредившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации, высказываются и другие взгляды на природу Российской Федерации.
По мнению многих ученых, упомянутые договоры от 31 марта 1992 г. не изменили характера Российской Федерации. В результате конституционно-правового анализа трех договоров М.В. Баглай и В.А. Туманов пришли к выводу о том, что "эти договоры при своем подписании исходили из уже существовавшей федерации, а поэтому не повлияли на ее конституционно-правовой статус. Договоры были подписаны в период "парада суверенитетов", когда республики в составе РФ односторонне объявляли себя суверенными государствами. Однако Договор, заключенный между органами власти Федерации и республик, не изменил статуса этих субъектов РФ и не явился конституционно-правовым признаком их суверенитета".[](М.В. Баглай, В.А. Туманов. Малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998.)
По мнению профессоров Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, Россия - конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно-договорной и договорной природе.[]( Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995.)
Возражая этим авторам, И.А. Умнова приводит целый ряд доводов.
Во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений.
В российской науке и практике, особенно в республиканских школах, достаточно распространено мнение о том, что Россия является договорно-конституционной или даже договорной федерацией.
Дискуссия о договорной по форме Федерации в России возникла на почве достаточно долго идущих разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном, с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как Федерации и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами.
В одном из интервью после заключения 15 февраля 1994 г. Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан. Там, где положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует последний.
Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан, в первоначальной редакции, отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации.
Многие республики не признавали закрепленные новой Конституцией Российской Федерации изменения в их статусе и по-прежнему основывали свою правосубъектность на Федеративном договоре как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливалось, что данная Республика является субъектом Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно ст. 1 Конституции Республики Тыва, в прежней редакции, данная республика признавала свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В ст. 68 Конституции Республики Бурятии закреплялось, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия оставляла за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
С такими положениями республиканских конституций и позициями высших должностных лиц республик нельзя согласиться. По мнению И.А. Умновой, в случае признания приоритета договора над конституцией или определения его как единственной формы учреждения федерации происходит подмена федерации на конфедеративное образование. Теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию.