Особенности правового мониторинга

законодательная техника;

принципы  законотворчества;

прогнозирование и планирование;

процедурно-процессуальные правила;

показатели  качества принимаемых законов.

Таким образом, под законодательной технологией  понимается основанная на определенных принципах, планах и прогнозах и  протекающая в установленных  законодательством процессуальных формах деятельность по созданию законодательных актов, в ходе которой используются необходимые средства и способы законодательной техники.

В литературе встречается также понимание  законодательной техники в широком  и узком смысле. Так, А. Нашиц в  широком смысле рассматривает законодательную технику как единство науки законотворчества, законодательной политики и законодательной техники, а в узком смысле — как технические средства и приемы построения правовых норм. Нетрудно заметить, что выделяемая нами ранее законодательная технология есть не что иное, как законодательная техника в широком смысле в представлении А. Нашиц.

Обратим также  внимание на необходимость различения понятий правотворческой и законодательной  техники. Непроходимой пропасти между  ними, конечно же, нет. Но определенные различия существуют. Применение прилагательного «правотворческая», а не «законодательная» не является случайным, поскольку в первом случае речь идет о средствах и способах создания не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов. Законодательная техника выступает как разновидность правотворческой техники (наряду с техникой подзаконных нормативных правовых актов). Законодательная техника характеризуется более узким объектом (распространяется только на законы). ⁵

Правоприменительная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных) актов. Объектом интерпретационной техники соответственно являются акты толкования, а правореализационной — акты реализации права. ⁶

Мониторинг  последовательности формирования элементов  политики при помощи правовых средств  непосредственно связан с выяснением функциональной роли правовой формы. Если правовая форма - это способ структурирования общественных отношений под юридические и правовые конструкции, то сначала формируется институциональный, а затем социологический элементы. Если правовая форма - это создание правовых конструкций под сложившиеся общественные отношения, то сначала формируется социологический, а затем институциональный элементы При этом идеологический компонент политики, как правило, предшествует формированию как социологического, так и институционального ее элементов Данный блок мониторинга позволяет сделать вывод о том, насколько государственная правовая политика соответствует социальным потребностям.

Необходимость мониторинга правового  пространства и правоприменительной  практики является очевидной. Десять лет сверхинтенсивного законодательного процесса превратили российское законодательство в запутанный правовой клубок. В необходимости распутать его, заинтересованы не только законодательные, но и исполнительные, и судебные органы власти. Это не менее актуально и для органов местного самоуправления.

Таким образом, несмотря на явный приоритет активности Совета Федерации в проведении мероприятий, посвященных мониторингу правового  поля, последний является проблемой  не одной только верхней палаты российского парламента, но и всех заинтересованных сторон. И решать ее также нужно сообща. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики должен стать государственной стратегией укрепления всей правовой системы России. И одной из особенностей мониторинга правового пространства в России является необходимость его проведения без снижения темпов нормотворчества.

До сих  пор причина отсутствия единого  центра, занимающегося вопросами  анализа, прогноза и экспертизы правотворческой  и правоприменительной практики, заключалась в нехватке достаточных средств для того, чтобы собрать в одной организации высококлассных специалистов, в дублировании и общем неурегулировании полномочий, касающихся вопросов мониторинга, между органами государственной власти, а, главное, в отсутствии четко выраженной политической воли, направленной на создание подобного центра.

Поэтому необходимым  результатом всех проводимых "круглых  столов", парламентских слушаний, конференций и т.п. по вопросу  мониторинга права должно явиться  не только определение его целей и задач, а также организации и формы осуществления мониторинга.

Главным предназначением  мониторинга права является информационное обеспечение выработки решений  в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.

При этом следует  ясно представлять себе, что упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, а также осуществление оценки его согласованности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, должно рассматриваться в качестве составной части правовой, административной и судебной реформ в Российской Федерации. Результаты мониторинга правового пространства и правоприменительной практики могут дать возможность институтам всех ветвей государственной власти сделать комплексный в масштабах всей страны самоанализ собственной деятельности по реализации государственно-властных полномочий.

Однако  пока мониторинг в области правоприменительной  практики находится в опасной  стадии неопределенности и требует  не только принципиального государственного изучения, но и практических выводов.

В сфере  законотворчества комплексный анализ, например, деятельности законодательных  органов государственной власти позволит выработать критерии, необходимые  для планирования своей работы не только на предстоящую сессию, но и на долговременную перспективу, осуществлять свою деятельность адекватно, по общесогласованным принципам и алгоритмам.

В целом, организация системы мониторинга  позволит оптимизировать деятельность обеих палат Федерального Собрания, а также органов законодательной  власти субъектов Федерации с  позиции смысла, содержания и системной  связи законодательных полномочий. Многие вопросы, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации могли бы решаться благодаря комплексному анализу и прогнозу самими субъектами Федерации не только собственного законодательства, но и федеральных нормативных актов, в том числе по предметам совместного ведения.

Впрочем, в силу своей конституционно-правовой природы из всех федеральных органов  именно Совет Федерации имеет  наиболее тесные связи с субъектами РФ и, следовательно, должен использовать их для реализации сотрудничества и партнерства, и, в первую очередь, через специально созданный Совет законодателей.

Однако, и общественные, и государственные  институты субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления должны быть самым активным образом включены в систему мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Ибо, проблема, с одной стороны, унификации, а, с другой - сохранения разнообразия (и, в целом -гармонизации) нормативной основы управления делами общества, обеспечения прав и законных интересов граждан должно решаться только на основе экспертной оценки состояния законов и иных нормативных правовых актов. Здесь очень важно видеть правовое поле целостно, а именно: не только нормативные акты федерального уровня, но и все законодательство субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Объективная информация о состоянии  общественных отношений в той  или иной сфере жизнедеятельности  человека, поступающая от институтов всех ветвей и уровней государственной власти, от органов местного самоуправления, общественных и научных организаций может оказать неоценимую помощь в реализации своих полномочий и Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Что касается качества нормативных  правовых актов, то контроль за ними должен начинаться с момента подготовки их проектов, а заканчиваться правоприменительной  практикой. Прежде чем, например, выносить законопроект на обсуждение Государственной Думы, нужно иметь полную картину того, что ожидает российских граждан в результате его принятия, готовы ли и граждане, и органы государственной власти к введению его в действие именно сейчас, сколько реально будет затрачено денег и времени на его реализацию и т.д. Для этого необходим комплексный подход. Возможно, на основании специально разработанной научно-практической программы, разделенной по отраслям права. ⁷

В целом же, мониторинг правого  поля должен стать частью законотворческого  процесса. Следовательно, необходимость его проведения должна быть законодательно закреплена в законе о порядке подготовки федеральных и федеральных конституционных законов.

За основу можно взять опыт Верховного Суда РФ, который периодически готовит  обзоры судебной практики. Затем на основе этих обзоров издаются постановления Верховного Суда РФ, с обращением в Государственную Думу и предложением внести в те или иные действующие нормативные акты необходимые изменения. ⁸

Еще одной задачей мониторинга  правового пространства и правоприменительной практики должно стать воспитание граждан (особенно, молодежи) в духе уважения к органам государственной власти, а также принимаемыми ими федеральным законам и другим нормативным правовым актам. Однако, для этого следует и самим государственным органам относиться к принятым ими же нормативным актам с уважением и ответственностью. Чтобы забылась русская поговорка о том, что "закон, что дышло, куда повернешь, туда и вышло". А ведь иногда и поворачивать никуда не надо - можно просто не исполнять, как, например, Минприроды уже второй год не исполняет федеральный закон о недрах.

Согласно исследованиям Российской Академии наук в 2000 году только 2,9 % опрошенных российских граждан убеждены, что  законы принимаются в интересах  народа. Остальные считают, что в интересах номенклатуры, мафии, "новых русских" и т.п., но только не в интересах народа. И, видимо, поэтому только 6 % (на 1998 г.) российских граждан полностью исполняют законы лишь из-за страха перед наказанием.

Кроме того, многие юридически безупречные нормы (например, в сфере интеллектуальной собственности) не работают, поскольку о них просто не знают. Наше кодифицированное, континентальное законодательство, примененное в судебной системе, реально превращается в англо-саксонское, прецедентное право. Но правосознание и у правонарушителей, и у правоприменителей осталось прежнее.

Организация мониторинга правового  пространства и правоприменительной  практики должно учитывать ряд характерных  для российского законодательства и правовой системы особенностей.

Закрепленный статьей 10 Конституции  РФ принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и  судебную ветви не в полной степени  учитывает реальную систему государственных  органов власти. Под принцип разделения властей не подпадает целый ряд органов государственной власти, обладающих, тем не менее, властными полномочиями. Среди них: Президент РФ, прокуратура. Счетная палата, Центробанк, Уполномоченный по правам человека, Центризбирком. При осуществлении мониторинга это обстоятельство обязательно должно учитываться.

Особому мониторингу должны подвергнуться  международные договоры Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно статьи 15 Конституции  РФ, составной частью Российской правовой системы.

Отдельная проблема, с которой придется столкнуться при осуществлении  мониторинга - это нормативные правовые акты, принятые, как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  Федерации, затрагивающие предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленные статьей 72 Конституции РФ. Сюда же примыкают и проблемы, связанные с подписанием, на основании статьи 11 Конституции РФ, договоров и иных соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также проведение полного мониторинга  правового пространства и правоприменительной  практики невозможно без учета и  исследования теневой экономики и теневой политики. Возможно какие-то лазейки всегда будут присутствовать в законодательстве, но было бы ошибкой не стремиться к их максимальному уменьшению.

Законодательная практика включает в  себя множество вопросов, связанных  с государственной поддержкой тех или иных инициатив

В этом должна заключаться еще одна задача мониторинга права.

1.2 Виды законодательной техники

В целях более полного исследования понятия законодательной техники  необходимо рассмотреть расширенную  классификацию видов законодательной техники. Взяв за основу различные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:

1. В зависимости от уровня законотворческой деятельности:

техника создания законов на федеральном  уровне (федеральная законодательная  техника);

техника создания региональных законов (региональная законодательная техника).

2. В зависимости от стадии законотворчества: