Особенности правового мониторинга

                                

         

                                               

 

 

 

                                         СОДЕРЖАНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Мониторинг правового пространства, в настоящее время, приобретает особое значение в связи с необходимостью достижения единства правового пространства Российской Федерации.

Количество принимаемых законов  увеличивается, но при этом, имеет место нарастание числа не согласованных друг с другом, не скоординированных с нормами международного права нормативных правовых актов. Законодательная техника, примененная в некоторых законах, не совершенна.

Важнейшими задачами органов государственной власти Российской Федерации становятся обеспечение качества законодательства и правоприменения, а также оценка эффективности действия нормативно-правовых актов.

Для решения указанных проблем, современная юридическая наука  разрабатывает мониторинг правового пространства, который представляет собой систему теоретических и эмпирических методов исследования, направленных на получение информации необходимой для обеспечения его оптимального состояния. При этом мониторинг правового пространства включает правовой мониторинг общественных отношений, мониторинг законопроекта, мониторинг закона и мониторинг правоприменения.

Многие теоретические положения  мониторинга остаются спорными, так, например, нет единого подхода  к пониманию сущности мониторинга правового пространства, продолжается обсуждение методов данной деятельности, отсутствует единая точка зрения на объекты мониторинга правового пространства. Недостаточно четко определены организационные вопросы мониторинга.

В мониторинге правового пространства, в той или иной степени, принимают участие органы всех ветвей и всех уровней государственной власти. Активно участвуют в этой работе органы местного самоуправления, институты гражданского общества, научные центры, средства массовой информации. Из-за того, что методологическая база мониторинга находится в состоянии развития, а также из-за отсутствия его правовой регламентации, затрудняется координация данной деятельности в масштабе государства и замедляется создание специализированного органа, осуществляющего мониторинг. Правовой статус и характер деятельности данного органа, а также порядок взаимодействия его с другими субъектами мониторинга не определены. Практика правоприменения требует создания системы подготовки специалистов мониторинга.

Цель работы состоит в рассмотрении теоретических и организационных аспектов мониторинга правового пространства.

Для достижения цели поставлены следующие  задачи:

- предложить теоретическую характеристику  мониторинга;

- рассмотреть особенности и  дать определение правового мониторинга общественных отношений;

- провести анализ мониторинга  законопроектов;

- исследовать проблемы мониторинга  закона;

- выяснить специфику мониторинга  правоприменения;

 

Глава 1. Теоретические основы правового мониторинга

1.1 Понятие и сущность юридической техники

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ всегда был на переднем крае научных исследований в области как аналитического изучения и оценки действия законов, так и разработки и внедрения механизмов правового мониторинга. Сотрудники Института принимают активное участие в подготовке ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Ученые Института являются докладчиками на конференциях и семинарах, посвященных правовому мониторингу. В стенах Института были проведены многие новаторские исследования в сфере правового мониторинга. Научные публикации были посвящены как собственно правовому мониторингу, так и вопросам его использования в различных сферах, включая антикоррупционную деятельность3. Активно проводятся сравнительные исследования опыта субъектов РФ, стран СНГ, иностранных государств по организации и проведению правового мониторинга.¹

Ниже представлены методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга, которые могут быть полезны для использования на практике и в научных целях.

Осуществление правового мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач.

Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга, являются:

правовая информация о степени  нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового, исследования;

отраслевая и межотраслевая  информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);

правовая информация о действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;

статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых органами статистики, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;

социологическая информация, собираемая в ходе проведения социологических исследований.²

Изучение правоприменительной  практики включает:

анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного правового акта;

получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного правового акта;

выездное изучение практики применения нормативного правового акта, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;

определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного правового акта.

 Законодательная техника представляет собой систему средств и способов создания законов. Подобное понимание законодательной техники является относительно устойчивым на протяжении длительного времени. Этого нельзя сказать о понятии юридической техники, которое на протяжении всего XX века постоянно менялось. Если первоначально содержание юридической техники составляли средства и способы создания законов и подзаконных актов, то советские и современные ученые дополнили данное понятие средствами и способами создания правоприменительных, интерпретационных и правореализационных актов. Расширялся также инструментарий юридической техники.

Дискуссионным является вопрос: юридическая  техника — это понятие лишь современного права или возникает  на более ранних этапах исторического  развития?

Занимавшийся исследованием истории  развития юридической и законодательной  техники А.Р. Парамонов отмечает, что эти термины появились в России в конце XIX — начале XX века, а за столетие до этого существовали иные термины - «законоведение» и «законоискусство», которые включали в свое содержание представления об истории и философии права, о вопросах теории права, о некоторых методах разработки и создания законодательных актов.

В XIX в. в России появляется ряд работ, которые так или иначе затрагивают  некоторые вопросы законотворчества («Краткая теория законов» Л.А. Цветаева, «Энциклопедия законоведения» К.А. Неволина, «Словарь для объяснения юридических терминов старого актового языка» И.П. Новицкого и др.), переводится на русский язык ряд работ европейских авторов: «Юридическая техника» Р. Иеринга (1906 г.), «Техника английского законодательства» К. Ильберта (1907 г.). Специальные же отечественные работы, посвященные законодательной технике в этот период, практически отсутствовали.

В России в течение XIX — начале XX в. существовала скорее «негативная» юридическая  техника, выстраивающая свои методы в первую очередь через обнаружение и анализ недостатков в законодательстве. Основное понимание юридической техники сводилось к системе наиболее целесообразных способов и правил законописания. Можно констатировать, что на данном этапе понятия юридической техники и законодательной техники были тождественны.

Активное изучение юридической  техники в советский период начинается в середине 20-х годов. Исследованием  различных аспектов юридической  техники занимались И.С. Перетерский, П. Веровский, Н. Жуков, И. Елизаров. В 50-70-х годах выделяется несколько региональных школ, занимавшихся в сфере юридической и законодательной техники: московская, ленинградская, свердловская и др. Наиболее известными представителями этих школ явились С.С. Алексеев, И.Л. Брауде, Д.А. Керимов, А.С. Пиголкин, А.А. Ушаков и др. Именно в это время ученые стали различать понятие юридической техники и законодательной техники. Новый всплеск интереса к юридической и законодательной технике возникает в 90-е годы XX в., что обусловлено активным развитием федерального и регионального законодательства. Среди ученых, обращавшихся к исследованию понятия законодательной техники в данный период, можно отметить В.Н. Карташова, Ю.А. Тихомирова, А.Р. Парамонова, М.Ф. Казанцева. ³

Рассматривая соотношение понятий «юридическая техника» и «законодательная техника», следует заметить, что законодательная техника является одним из элементов техники юридической.

С учетом мнения ученых, высказанных  по данному вопросу, юридическую  технику можно определить как  систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов. ⁴

Юридическая техника может пониматься также:

как степень совершенства формы, структуры, языка права;

как прикладная деятельность юристов.

Т.В. Кашанина выделяет следующие виды юридической техники:

представляет собой совокупность юридических инструментов;

способствует наиболее целесообразному  преобразованию информации в правовой акт;

позволяет эффективно проводить юридическую работу.

Структуру юридической техники  составляют:

законодательная техника (основной элемент);

правоприменительная техника;

интерпретационная техника;

правореализационная техника.

Законодательная техника, являясь  основным элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) законов.

Д.А. Керимов одним из первых отметил  такую черту законодательной техники, как историческая сформированность ее правил. Данное указание представляется весьма верным и правильным. Анализ истории становления и развития законодательной техники убедительно доказывает, что современные средства и способы законодательной техники в значительной степени базируются на достижениях техники законотворчества прошлых лет.

Ряд авторов  при определении законодательной  техники основное внимание уделяет  практической выработанности ее основных приемов. Так, И.К. Ильин и Н.В. Морозов  считают, что законодательная техника является «совокупностью определенных, выработанных опытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке и изданию различных правовых актов нормативного и ненормативного характера». Однако, по верному замечанию Д.А. Керимова, в законодательной технике тесно переплетаются элементы науки, практики и юридического мастерства. Поэтому исключать научную обоснованность приемов законодательной техники нельзя.

В связи  с этим следует отметить такую  особенность российской правовой системы, что большинство средств и способов законодательной техники вырабатывается именно учеными-правоведами. Отчасти это обусловлено тем, что инструментарий законодательной техники практически не получил закрепления в нормативных правовых актах. Законодательно также не закреплены понятия ни законодательной, ни юридической техники, что вызывает сложности при применении на практики их средств и способов, при осуществлении юридической экспертизы нормативных правовых актов. По верному замечанию М.Ф. Казанцева, требования законодательной техники в настоящее время закрепляются тремя способами: в нормативных правовых актах, в правовых обычаях, в научно-методических рекомендациях. При этом удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники невелик.

Некоторые исследователи законодательной  техники включают в ее понятие  такие несвойственные законодательной  технике элементы, как, например, организацию  системы управления законодательным  процессом (в том числе планирование, координацию действий его участников), организацию системы обеспечения законодательного процесса (информационного, документационного, технического и т.д.), процедурные правила. Такая позиция представляется неверной, поскольку неоправданно расширяет понятие законодательной техники.

Определенный  научный и практический интерес  представляет выявление соотношения  понятий законодательная техника  и законодательная технология.

Вместе  с тем следует отметить, что  большинство авторов вообще не применяют  в своих работах такие правовые категории, как «законодательная технология» или «юридическая технология», ограничиваясь анализом понятий «законодательная техника» и «юридическая техника». Наиболее последовательно идею внедрения понятий юридической и законодательной технологии в научный оборот проводит Н.В. Карташов. Поддерживая позицию Н.В. Карташова, отметим, что в структуре законодательной технологии представляется возможным выделять следующие элементы: