Основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет  Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или  частично в течение длительного  периода времени.

Достаточным основанием, как мне кажется, являлось бы неисполнение обязанностей президентом  в течение определенного, указанного в Конституции, срока. Например, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» определяет длительный срок неисполнения судьей своих обязанностей, в том числе по состоянию здоровья, влекущего прекращение полномочий судьи, как временной отрезок в десять месяцев подряд.

Таким образом, порядок досрочного прекращения  полномочий Президента Российской Федерации  в случае стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия пока не определен, и, по-видимому, возможны различные законодательные модели его регламентации. При этом нельзя исключить возможность участия  в данной процедуре и Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если этот орган будет наделен  соответствующим полномочием. Косвенно это признается и в уже упоминавшемся  Постановлении Конституционного Суда от 11 июля 2000 г., в п. 5 мотивировочной части которого сформулирована правовая позиция о том, что федеральному законодателю при регламентации порядка досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия «надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти»⁸.

Представляется, что заключение Государственной  медицинской комиссии должно направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное  решение по вопросу досрочного прекращения  полномочий Президента Российской Федерации  в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с  учетом соблюдения всех конституционных  требований, установленных законом  для данного основания досрочной  президентской вакансии. Участие  Конституционного Суда в рассматриваемой  процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания  Президента РФ недееспособным, гарантировать  объективность и законность процесса.

В 1996-1998 гг. депутатами Государственной думы было разработано несколько проектов федеральных законов о порядке  досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые  из них предлагали, что устанавливать  «стойкую неспособность» должен Верховный  Суд Российской Федерации, предусматривалось  в том числе право этого  органа назначать медицинскую экспертизу по рассматриваемому вопросу.

Такой подход, как представляется, не соответствует  правовой природе данного полномочия, которое должно осуществляться посредством  конституционного, а не гражданского судопроизводства, ибо юридически значимые последствия соответствующего судебного  решения лежат в плоскости  именно конституционных правоотношений. В конечном итоге ни один из упомянутых законопроектов так и не был принят⁹.

Глава 2. Отречение Президента от должности как высшая форма ответственности Президента

2.1.Правовой институт отречения Президента РФ от должности в конституционном праве

Отречение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.

Принцип разделения властей в любом государстве  предполагает взаимодействие и взаимозависимость  органов, составляющих различные ветви  государственной власти. Общепринятым средством воздействия органов  одной ветви государственной  власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отречься от должности его должностных лиц.

В системе  сдержек и противовесов в нашей  стране такое право предоставлено  и Президенту, и парламенту.

Конституционная акция отречения Президента от должности вошла в словарный обиход россиян под названием импичмент. «Импичмент - процедура привлечения к ответственности и отстранения от должности ряда должностных лиц».¹⁰ Термин пришел из практики и законодательства США. В РФ импичментом именуется отрешение Президента Российской Федерации от должности Федеральным Собранием Российской Федерации, которое регулируется нормами Конституции РФ.

Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отречения Президента от должности (ст. 93).

Эта специфичная  форма парламентского контроля предполагает особый порядок реализации ответственности  высших должностных лиц государства. В основном применяются два способа решения вопроса об отречении главы государства от должности: возбуждение обвинения в отношении президента парламентом и разрешение дела по существу особым судом (например, конституционным в ФРГ, Италии); возбуждение обвинения нижней палатой парламента и принятие решения верхней палатой (например, Россия, США)

Важное  значение правовому институту отречения Президента РФ от должности в конституционном праве России придает ряд обстоятельств.

Его особое положение обусловлено тем, что  он призван решить задачу, имеющую  для конституционного права принципиальное значение, - синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции РФ наделен Президент  РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в  ст. 19 Конституции РФ принцип «Все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно  потому, что закрепление в Конституции  РФ правил, регулирующих ответственность  Президента РФ за допущенные им нарушения, - залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти.

Правовыми основаниями для отречения Президента Российской Федерации от должности являются положения Конституции Российской Федерации (ст. 92, 93, 102, 103, 109, 125), Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Порядок реализации указанных законодательных актов урегулирован Регламентом (статьи 176 - 180) Государственной Думы от 22 января 1998 г.; Регламентом (статьи 167 - 171) Совета Федерации от 30 января 2002 г., а также Положением о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ (утверждено Постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г. № 2636-II ГД) и Постановлением Государственной Думы от 12 мая 1999 г. № 3937-II ГД «О процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ».

Серьезные коррективы в трактовку положений  Конституции внесло Постановление  Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 года № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации».

О.Г. Румянцев считает, «что главная отличительная особенность прописанного в нынешней российской Конституции института импичмента (отрешения от должности) Президента состоит в том, что этот институт смешивает два независимых друг от друга понятия - политической ответственности главы государства и его уголовно-правовой, судебной ответственности. В связи с этим он предлагает исключить из числа субъектов, участвующих в процедуре импичмента, Верховный Суд РФ, так как его участие делает процедуру отрешения еще более сложной и неосуществимой на практике».¹¹ Верховный Суд РФ должен рассматривать дело об уголовной ответственности бывшего Президента РФ за совершение преступления, которое уже послужило основанием его отрешения от должности. Не случайно в Государственной Думе уже рассматривался проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 93, 103, 109, 125 Конституции Российской Федерации», который бы исключал Верховный Суд из числа участников процедуры отрешения Президента РФ от должности.

В официальном  проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном Конституционной  комиссией Съезда народных депутатов  в 1990 - 1993 гг. и незаконным образом  отвергнутом Б.Н. Ельциным, содержалась  более простая версия института  отрешения Президента РФ от должности. По мнению Конституционной комиссии (ст. 96 проекта Конституции), Президент  Российской Федерации мог быть отрешен  от должности в случае умышленного  грубого нарушения им Конституции  Российской Федерации или умышленного совершения тяжкого преступления. Как полагает О.Г. Румянцев, «импичмент за умышленное грубое нарушение Конституции РФ - это в чистом виде мера политической ответственности Президента РФ». ¹²

Нарочитая усложненность существующей сегодня  процедуры, кстати, разработанной под  нажимом самого Ельцина, практически  заранее обрекала инициативу импичмента на провал. Кроме того, Конституция  РФ 1993 г. допускает отрешение Президента РФ от должности только по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Небезынтересно, что в момент принятия Конституции в уголовном законодательстве такой состав преступления, как государственная измена (ст. 93 Конституции РФ), отсутствовал - он появился лишь в 1996 г. с принятием нового УК РФ. В итоге у многих сложилось мнение, что якобы для отрешения Президента РФ от должности Государственная Дума должна доказать наличие в его действиях не только признаков преступления, но определить сам состав преступления. Процедура импичмента, таким образом, неправомерно отождествлялась с процедурой следствия и суда; хотя, по сути дела, речь шла только о мнении Государственной Думы по поводу наличия признаков преступления для возбуждения уголовного дела, которое мог санкционировать лишь Верховный Суд РФ.

Ранее в  Конституции СССР 1977 г. в главе 15.1 содержались положения о том, что Президент СССР обладает правом неприкосновенности и может быть смещен только Съездом народных депутатов СССР в случае нарушения им Конституции СССР и законов СССР (ст. 127.8). Таким образом, Президент СССР не был полностью безответствен, он нес ответственность не за все свои действия, а только за нарушение им Конституции и законов СССР. Например, когда на IV Съезде народных депутатов СССР при обсуждении его повестки дня депутат С. Умалатова предложила рассмотреть вопрос о недоверии Президенту СССР М.С. Горбачеву, на которого она возложила всю ответственность за кризисное положение в стране, Съезд отклонил ее предложение, поскольку она не выдвинула в адрес Президента никаких обвинений в нарушении Конституции и законов СССР, хотя сам М.С. Горбачев признал свою ответственность за то, что в ходе перестройки были допущены крупные ошибки и просчеты, непродуманные и поспешные решения. При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции РСФСР предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.

По мнению Л.А. Окунькова, «существовавший до принятия Конституции РФ 1993 г. механизм отречения Президента от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также данной им присяги, как показала отечественная практика, не стал реальной мерой ответственности Президента, а предусмотренный действующей Конституцией механизм отрешения Президента от должности делает российский импичмент гораздо более сложным, чем в США и других зарубежных странах».¹³

Президент, - пишет С.А. Авакьян, - «в целом не зависит от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В сущности, можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента. Автор работы убежден, что практически невозможно представить, что Президент РФ совершит государственную измену или иное тяжкое преступление, служащие основанием для его отрешения от должности (ст. 93 Конституции). А других оснований, например, грубое нарушение Конституции, законов, присяги, теперь не предусмотрено».¹⁴

Получается  чудовищный вывод: «совершать другие преступления Президенту РФ не возбраняется и заниматься этим он может безнаказанно...» - считает С.Э. Жилинский.¹⁵ По его мнению, более правильным было бы установить в качестве основания для отрешения Президента РФ от должности нарушение данной им присяги, приносимой Президентом РФ народу при вступлении в должность. Сейчас текст присяги не несет в себе должной правовой нагрузки, а ее нарушение не влечет юридической ответственности Президента РФ.

С.Э. Жилинский  присоединяется к мнению о необходимости  упростить процесс отрешения  Президента РФ от должности и сделать  его более прозрачным, что повысит  имидж главы государства и  ответственность Президента за свою деятельность. Он полагает, что к  процедуре отрешения Президента РФ от должности целесообразно привлекать лишь палаты Федерального Собрания, депутаты (члены) которых, как и Президент  РФ, прямо или косвенно избираются всеми гражданами. Участие в процедуре  Конституционного и Верховного Судов  РФ, судьи которых назначаются  по представлению Президента РФ, некорректно  и не вполне гармонирует с демократическими принципами организации и деятельности нашего государства.

Д.Л. Златопольский  еще критичнее подходил к критериям  оценки правовых оснований отрешения  президента от должности. Опираясь на исследование опыта государств Восточной  Европы, он полагал, что «закрепление в конституции возможности привлечения президента к ответственности в случае нарушения конституции или закона является существенным пробелом в конституционном регулировании, поскольку при этом не решается главный вопрос об ответственности президента - за всю его текущую, повседневную государственную работу, когда президент не нарушает конституции или законов, но, тем не менее, все его действия фактически наносят ущерб интересам государства и народа, его благосостоянию и в силу этого находятся в существенном противоречии со всей законодательной и иной деятельностью парламента».¹⁶ Таким образом, речь идет о полной безответственности президента за осуществляемую им государственную деятельность.