Органы местного самоуправления

председатель исполкома, мэр, городской  голова, посадник и т. п.) и иных выборных

должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как

правило, соответствующим законодательством  субъектов РФ. Однако в целом ряде

субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская  обл., Новгородская обл. и др.) вопрос

наименования представительных и  исполнительных органов местного самоуправления

отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае

определяется в уставе муниципального образования¹⁴.

    Классификация по количеству делегированных полномочий

 

            Еще одной возможной классификацией  может быть разделение как  выборных,

так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых

полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

            И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут

создавать постоянные или временные  специальные органы для реализации отдельных

полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и

комиссии для решения отдельных  вопросов, самостоятельные подразделения местных

администраций, муниципальные организации  и предприятия).

 

            Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит  к созданию в

муниципальных образованиях целой  системы взаимосвязанных органов  местного

самоуправления с различной  компетенцией, различающихся по механизму  их создания,

качеству и количеству делегируемых им полномочий.

            Однако можно выявить и систематизировать  основные, наиболее

распространенные схемы  построения таких структур.

 

 

    II. Организационные модели муниципальных структур

 

            В основных чертах муниципальные  органы различных стран, за  немногим

исключением, обладают одним  общим типом структуры. Л. А. Велихов  отмечал: " С тех

пор как швейцарские  городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.)

окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения

муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада

построен почти повсеместно  по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный

избирательный корпус, как  база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3)

исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное  лицо, облеченное

ролью высшего представителя  муниципальной коммуны. Начиная  с 20-х гг. этот почти

повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был

изменен в ряде стран  Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции,

от особого исполнительного  органа, поручив исполнительные функции  единолично

высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как

распорядительную, так  и исполнительную власть в едином представительном органе."

 

            Рассмотрим примерные модели  организации местного самоуправления, которые

могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов

местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном  образовании, с учетом

социальной среды, условий  функционирования муниципального хозяйства  и

исторических традиций.

 

Возможные сочетания  трех традиционно устойчивых элементов системы местной

власти - представительного  органа, исполнительного органа и  высшего должностного

лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах

распределения полномочий населения муниципального образования  на решение

вопросов местного значения:

 

            Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются

в различных пропорциях в компетенции представительного  органа и выборного

высшего должностного лица.

 

            Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции  представительного органа.

 

            Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции  выборного высшего должностного лица (при этом

контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством

сходов либо созданием  специального выборного контрольного органа).

 

            Применение того или иного  варианта делегирования полномочий  зависит от

численности населения  муниципального образования и размеров его территории, от

объема и сложности  решаемых населением вопросов местного значения¹⁵.

            Практический опыт позволяет  выделить при этих вариантах  следующие

основные модели организации  местного самоуправления:

    Вариант 1

 

            Понятно, что осуществление местного  самоуправления в крупном городе  или

территориальном муниципальном  образовании (районе) с развитой социальной и

технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства

потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие

правила жизнедеятельности  муниципального образования, но и достаточно

самостоятельного оперативного управления и согласования всего  комплекса

муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное

делегирование части  полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей  компетенцией

глава муниципального образования  получает право не только с большой степенью

самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать

значительное влияние  на процесс согласования неизбежных общественных

противоречий в рамках представительного органа.

            Данному варианту соответствует  модель организации местного самоуправления,

при которой население  избирает как представительный орган, так и главу

муниципального образования, непосредственно и единоначально  возглавляющего

исполнительные органы и имеющего действенные механизмы  влияния на решения

представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается

как: " совет - "сильный" мэр".

            Приведем примерное разграничение  компетенции при данной модели:

            представительный орган (избирается  населением непосредственно):

 

    принимает  решения, имеющие обязательную  силу, в том числе по управлению

    муниципальными  финансами; 

    регламентирует  процесс управления муниципальным  хозяйством;

    обладает механизмом  разрешения противоречий с главой  муниципального

    образования ( преодоление "вето" главы 2/3 голосов).

 

            глава муниципального образования  (избирается населением

непосредственно):

 

    осуществляет  непосредственное управление муниципальным  хозяйством;

    самостоятельно  формирует исполнительные органы и назначает соответствующих

    должностных  лиц; 

    имеет право "вето" на решения представительного  органа.

 

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы

муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным

органом.

            Наиболее типичным способом формирования  коллегиального

представительного органа является избрание его членов через одномандатные  округа,

охватывающие всю территорию муниципального образования.

    Вариант 2

 

            Для небольших муниципальных  образований (средних и малых  городских,

крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации

местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в

компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов,

непосредственно избираемых населением.

            Для реализации своих решений  представительный орган формирует

соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает  соответствующих

должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией¹⁶.

            Многочисленность средних и малых  муниципальных образований обусловила

большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по

варианту 2, различающихся  прежде всего по механизму реализации исполнительных

полномочий.

            В наиболее типичных случаях  исполнительные полномочия реализуются: 

 

            а) высшим должностным лицом,  избираемым для этой цели из  состава

коллегиального представительного  органа (модель "совет - "слабый" мэр").

 

            При этой модели высшее должностное  лицо, как правило, является членом

коллегиального представительного  органа и председательствует на его  заседаниях,

руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или

освобождения муниципальных должностных  лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая  высшее должностное лицо, сохраняет  право решения

кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все  назначения

и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью

исполнительных органов;

 

            б) членами коллегиального представительного  органа (модель "городская

комиссия/муниципалитет").

 

            При такой модели население  избирает членов коллегиального органа

(муниципалитета), который является  одновременно и представительным, и

исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия

реализуются непосредственно коллегиальным  органом. Одновременно каждый из

членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия,

располагая для этого необходимым  административным аппаратом.

            В этом случае возможно также  наличие высшего должностного  лица,

избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило,

только представительскими функциями  и не имеющего никаких дополнительных

полномочий;

 

            в) муниципальным должностным  лицом, назначаемым представительным

органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет -

управляющий").

 

            При реализации этой модели  коллегиальный орган состоит  из членов,

избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные

полномочия. Муниципальное  должностное лицо (управляющий) нанимается

представительным органом  на контрактной основе и осуществляет исполнительные

полномочия: руководит  всей структурой исполнительной власти, производит

назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным  в

управлении муниципальным  хозяйством в пределах, установленных  решениями

представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по

решению представительного  органа.

 

            Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим