Органы местного самоуправления

в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов

населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к

разграничению функций  между различными уровнями местных  Советов. Законом

предусматривалось, что  местные Советы различных уровней  вправе по взаимному

соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области

социального и экономического развития территории с учетом местных

демографических, экономических  условий и национальных особенностей. Сельским

населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного

осуществления своих  интересов предоставлено было право  объединяться в ассоциации.

            За короткий период союзным  законодателем было проведено  достаточно

последовательное изменение  всего союзного законодательства и  нормативной

правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об

изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с

принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного

хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об

изменении и признании  утратившими силу законодательных актов СССР в связи с

принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного

хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом  новое законодательство о

собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных

органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую

региональную самостоятельность, повысить ответственность местных  Советов за

положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии

местного хозяйства  и использовании коммунальной (муниципальной) собственности -

на это ориентировали  нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

            Процесс формирования законодательной  базы местного самоуправления в

1990-1991 годах пошел и  на уровне союзных республик,  особенно интенсивно и

противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции

тогдашнего российского  руководства: понимание закономерности и необходимости

формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и  борьба с союзным

руководством за право  централизованного руководства  своей территорией.

Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон

РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в

условиях перехода к  рыночным отношениям", несколько  расширивший круг

полномочий местных  органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную

подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии

самих Советов.

            Российскому законодателю понадобилось  более года, чтобы 24 мая 1991 г.

Съездом народных депутатов РСФСР  был принят Закон РСФСР "Об изменениях и

дополнениях Конституции РСФСР  в связи с реформой местного самоуправления".

Вслед за этим принимается Закон  РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР",

менее демократичный, чем союзный  закон, но более точно отражающий реальное

состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести  большую

практическую применимость и возможность использования напрямую, без

дополнительных нормативных актов, что позволило более четко  структурировать

систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная

союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне

работоспособной⁵.

            Однако ситуация с разработкой  нового законодательства сложилась  таким

образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали  и

старые, либо новые, но разработанные  на основе иных концепций. Так, одновременно с

Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные

акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса,

значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же

года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов  и краевой

(областной) администрации" практически  сдублировал круг полномочий  и

компетенцию Советов, определенную в  Законе РСФСР "О местном самоуправлении в

РСФСР".

            Попытка законодательно закрепить  финансовую самостоятельность местного

самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об

основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию  внебюджетных

фондов представительных и исполнительных органов государственной власти

республик в составе  Российской Федерации, автономной области, автономных округов,

краев, областей, городов  Москвы и Санкт-Петербурга, органов  местного

самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон

практически игнорируется всеми органами власти.

            Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного  самоуправления и

местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О  местном самоуправлении"

сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране.

Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических

предпосылках самостоятельности  местного самоуправления, ввели понятие

муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты

местного самоуправления.

            Политическая обстановка в стране  к осени 1993 г. разразилась

конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой

Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к

ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой

Конституции разрешило  ситуацию в пользу местного самоуправления и признало

объективную необходимость  его существования и правовых гарантий на высшем

законодательном уровне.

  3. Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления

 

            Новая Конституция России определила  местное самоуправление как одну  из

самостоятельных форм осуществления  власти народом, признавая и защищая

экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным

образом с государственной, частной и иными формами собственности.

            Конституционное право граждан  России на осуществление местного

самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов

местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для  этой

цели и конституционным  запретом на ограничение прав местного самоуправления,

обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации

местного самоуправления, установленные в Конституции  России, соответствуют

международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного

самоуправления (принята  Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская  Хартия

определяет местное  самоуправление как ПРАВО и действительную способность

местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под  свою

ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".

Конституцией России право населения, местных сообществ  на самоуправление не

только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными

органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов

Федерации⁶. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация

полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными

финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе  земельной,

собственности. Юридические  гарантии включают установление федеральными

законами, законами субъектов  Федерации статуса местного самоуправления,

обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления.

Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном

уровне муниципальных  служащих различных рангов, информационное обеспечение

местного самоуправления.

            Одно из ключевых понятий, раскрывающих  сущность местного самоуправления,

- самостоятельность.  Органы местного самоуправления, в соответствии с

Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой

компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного

самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного

самоуправления в систему  органов государственной власти. Однако это ни в коей мере

не означает, что местное  самоуправление находится вне системы

государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это

порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки  зрения

сохранения единства власти и государственности такая  трактовка безусловно

поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в

пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым

органом государственной  власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет

никакой необходимости  лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо

этого в государстве  существуют такие институты, как  государственный контроль за

реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный  частью 2

статьи 132 Конституции  Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью

в деятельности органов  и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец,

судебная власть. И  что особо важно, пределы самостоятельности  местного

самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической

базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной

власти.

            Более того, в целях укрепления  и сохранения территориальной  целостности

России как федерации  возникает объективная необходимость  выведения органов

самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские

населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и

самодостаточными образованиями  и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих

"государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в

соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному

самоуправлению, создает  опору федеративному государству  в решении вопросов,

представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует

консолидации всех структур власти⁷.

 

            Минуло три года со времени  принятия новой Конституции России.

Закрепленные в ней  принципы организации местного самоуправления в Российской

Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в