Нормотворча діяльність Президента України

  Нескладно помітити і неоднозначність, а іноді й відсутність чітких  на- укових позицій правознавців щодо розмежування споріднених, але не тотожних категорій «правотворчість» і «нормотворчість». Так, наприклад,С. Алєксєєв, вирізняючи правотвор- чість як завершальну та конститутивну стадію формування права (право- утворення), вважає цей вид юридичної діяльності державною діяльністю, «в результаті якої воля правлячого класу возвеличується до закону, юридичної норми» [1, 226]. Класовий підхід до вирішення проблеми визначення сутності та змісту правотвор- чості й ототожнення норми права із законом навряд чи можна вважати вдалим теоретичним здобутком загальновідомого та авторитетного теоретика права С. Алєксєєва. Але заперечення змісту наведеної позиції С. Алєксєєва не вирішує проблему детермінації правотворчості.

  На наше переконання, категорія «правотворчість» є узагальнюючою щодо визначення цілеспрямованої юридичної діяльності всіх суб’єктів правотворчості щодо створення норм права та наповнення їх реальним правовим змістом. При цьому право- творчість як вид юридичної діяльності характеризується широким колом суб’єктів правотворчості, юридичних процедур та форм (джерел) об’єктивації норм права, які, на наше переконання, і є основним продуктом і результатом правотворчості. Якщо наслідком нормотворчої діяльності є нормативно-правовий акт, то результатом правотворчості — норма права, яка може бути об’єктивованою в будь- якому виді джерел права.

  Очевидно, що нині норму права  не можна сприймати виключно  як втілення волі держави чи  тим більше «панівного класу», а джерела права зводити до закону, який вміщує відповідні норми права. Власне, так однозначно, як у радянській позитивістській доктрині, норма права не сприймалася навіть у працях представників нормативізму. Так, фундатор відповідної юридичної школи Г. Кельзен писав: «Норма — це те, що має бути чи статися — з акцентом на тому, що людина має поводитися у визначений спосіб. Це те значення, яке мають певні дії людини, цілеспрямовано зорієнтовані на поведінку інших людей. ...Справа в тому, що норма — це «повинність» (ein Sollen). Вольова дія, значенням якої є норма, — це буття» [6, 15].

  Свідомо уникаючи детального аналізу генезису поглядів на сутність і зміст норми права як результату нормотворчості, зазначимо, що уже у другій половині XX ст., спочатку в Західній Європі, а надалі й у інших державах світу стала утверджуватися думка, що держава є важливим, але не єдиним суб’єктом правотворчості. Спочатку мислителі, а надалі й законодавці визнали і конституювали суб’єктом правотворчості народ і територіальні громади (комуни), зокрема, через наділення їх правом приймати на загальнодержавному місцевому референдумі відповідно до своєї компетенції правові акти. До того ж у більшості держав — учасниць ЄС конституції та конституційні акти закріплюють право громадян та територіальних громад (комун) виступати суб’єктами законодавчої ініціативи як через реалізацію процедури народної ініціативи (Австрія, Іспанія, Латвія, Литва, Польща, Португалія, Словенія), так і надаючи відповідні права автономіям чи самоврядним адміністративно-територіальним одиницям і їх представництвам (Іспанія, Італія, Чехія). Не оминув цей тренд розвитку права й постсоціа- лістичні та пострадянські республіки, включаючи й Україну.

  На прикладі дослідження юридичної природи норми конституційного права України як першооснови багато- аспектної системи конституційного права України нами було доведено, що нині норма права — це змістовно та формально визначене, встановлене чи санкціоноване Українським народом або Українською державою чи територіальною громадою загальнообов’язкове і ними ж гарантоване правило (модель) цілеспрямованої вольової поведінки або діяльності суб’єктів конституційного права, або умови перебування цих суб’єктів у певному правовому статусі чи режимі, незалежно від їх волі, яке є первинним структурним елементом системи конституційного права України [20, 36-37; 27, 153]. Хоча і це визначення на сьогодні підлягає корекції через те, що іще одним самостійним суб’єктом правотворчості слід визнати Автономну Республіку Крим. Адже ст. 134 Основного Закону чітко визначає, що Автономна Республіка Крим, як невід’ємна складова частина України, вирішує у межах своїх повноважень, встановлених Конституцією України, питання, віднесені до її відання. При цьому Конституція України не лише встановлює питання, які належать до відання Автономної Республіки Крим (ст. 138), а й визначає у ст. 137, виключно для цього суб’єкта конституційного права, вичерпне коло питань, з яких Автономна Республіка Крим «здійснює нормативне регулювання».

  До того ж, говорячи про право- творчість у межах держави, слід згадати і про корпоративну правотворчість, яку здійснюють суб’єкти публічного (політичні партії, громадські організації, профспілки тощо) та приватного права (підприємства, установи, організації та ін.), а також ЗМІ, міжнародні організації тощо [21, 15], з метою унормування поведінки або діяльності своїх членів.

  Відповідно, за суб’єктами слід  розрізняти: 1) правотворчість Українського  народу; 2) правотворчість Української  держави; 3) правотворчість територіальних  громад; 4) правотвор- чість АР Крим; 5) корпоративну пра- вотворчість суб’єктів публічного та приватного права тощо. Безперечно, не для всіх галузей права характерним є таке широке коло суб’єктів право- творчості. До того ж держава продовжує зберігати свої домінуючі позиції в правотворенні. Разом із тим визнання багатоманітності суб’єктів правотвор- чості є ключем до розуміння багатоманітності форм втілення її результатів. Ідеться про джерела права.

  Певний науковий інтерес для  цього дослідження становить  і монографія М. Марченка «Джерела  права» (2005 р.), яка значною мірою  вплинула на розуміння категорій  «правотворчість», «форма права»  і «джерело права» у російській  і вітчизняній загальній теорії  права, а також у конституційно- правовій науці Росії та України. Так, на переконання М. Марченка, вирішення питань, що стосуються поняття форми права і його співвідношення з поняттям джерела права, є похідним від вирішення проблем праворо- зуміння і визначення поняття права. Від того, на яких методологічних позиціях перебуває дослідник, чи притримується він, скажімо, позитивістських поглядів, чи вирішує проблему праворозуміння з позицій природного права, повною мірою залежать і його уявлення про форми і джерела права [10, 29]. Зазначене повною мірою належить і до ідентифікації правотвор- чості, яка є першоосновою творення джерел права.

  Узагальнюючи усі матеріальні  та формально-юридичні аспекти  джерел національного права загалом, можна дійти висновку, що під сучасними джерелами права України слід розуміти політичну волю та законні інтереси народу України, Української держави, територіальних громад, Автономної Республіки Крим, а також інших суб’єктів правотворення, реалізовані у встановлених Конституцією та законами України юридичних формах [28, 33]. Тобто джерела права є традиційними формами закріплення норм права та правових приписів різних суб’єктів правотворення.

  В юридичній літературі вченими  неодноразово наголошувалося, що  процес правотворення, наділений  власними особливостями у кожній  правовій системі, врешті й визначає  особливості суб’єктів правотворення, а ще більше — способи закріплення  та існування норм права. Залежно  від способу закріплення та  існування правових норм прийнято  виокремлювати такі джерела права, як правовий звичай, нормативний  договір, нормативний акт і юридичний прецедент. Тобто за джерелами права можна деференціювати:

1) звичаєву правотворчість, яка має  своє практичне значення і  для сучасного українського правотворен- ня [12]; 2) договірну правотворчість;

3) правотворчість, яка має своїм  результатом нормативно-правові  акти;

4) прецедентну (адміністративну та судову) правотворчість.

  Але слід також погодитися  з Ю. Арзамасовим, що «якщо вести  мову про конкретні результати  нормотворчості, то до таких слід  віднести нормативно- правові акти і нормативні договори, які одночасно є джерелами права, переважно у романо-германській правовій сім’ї...» [13, 51]. При цьому найбільш поширеною та традиційною для суб’єктів публічного права у рома- но-германській правовій сім’ї, включаючи і главу держави, є правотворчість, спрямована на прийняття, внесення змін чи скасування нормативно-правових актів, які за юридичною силою прийнято розмежовувати на законодавчі та підзаконні. Отже, нормотворча діяльність є насамперед різновидом правотворчості, спрямованої на створення норм права з їх наступною об’єктивізацією в законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах. Це, водночас, не заперечує можливості закріплення у правових звичаях і прецедентах норм права. Натомість норми права є бажаним, але не вичерпним елементом складу цих джерел права, на відміну від нормативно- правових актів і договорів.

  Запропонований висновок не є  на сьогодні беззаперечним, оскільки  поширеними є й інші погляди  на нормо- творчість як особливий вид юридичної діяльності. Але тенденція щодо ототожнення результатів нормопро- ектної діяльності з нормативно-правовими актами нині є магістральною. Так, у загальній теорії права під нор- мотворчістю прийнято розуміти урегульовану законодавством діяльність уповноважених державних органів щодо розробки та прийняття нормативно-правових актів, які містять загальні правила поведінки (норми права). А основним призначенням цього процесу, на думку вітчизняних правознавців, є «надання формальної визначеності певним правилам поведінки, вдосконалення їх редакції, видання, зміна та скасування нормативних актів з метою формування внутрішньо узгодженої системи законодавства» [4, 273].

  Аналізуючи походження категорії  «нормотворчість», Ю. Арзамасов пише, що це слово складається з  двох ключових слів — «норма»  та «творчість». Перше із них  за своєю сутністю визначає напрям (мету) нормотворчої діяльності — створення норм права. Друге слово передбачає усвідомлену творчу діяльність відповідних суб’єктів. При цьому «творчо створеним акт можна назвати лише тоді, коли норми його діють реально, а не залишаються на папері, ефективно регулюють міцно утверджені або ж такі, що виникли нещодавно, суспільні відносини». Врешті, Ю. Арзамасов дійшов висновку, що нормотворчість — це насамперед певна форма державної діяльності, спрямована на створення, доповнення та відміну норм права, хоча нормотворчі функції здійснюють і органи місцевого самоврядування, а також різні установи й організації. Однак головною функцією нормотворчості є створення нормативних актів. Інші функції — відміна, зміна діючих актів — мають, як правило, допоміжний характер [13, 31-33, 34]. Із цим висновком загалом можна погодитися, але він вимагає уточнення: результатом нормотворчої діяльності є не всі нормативні акти, а лише ті з них, що підпадають під визначення нормативно-правових (містять у своєму складі виключно норми права, розраховані на неодноразове використання, відповідають вимогам нормопроектної техніки, мають непер- соніфікований характер, регулюють певні сектори суспільних відносин і утверджують для них спеціальні правові режими). Розпорядчі ж нормативні акти, як правило, не містять загальних норм права і є вичерпними за колом суб’єктів і часом своєї дії. Хоча розпорядчі акти Президента України з огляду на їх важливий, а іноді й визначальний вплив на державотворчі та правотворчі процеси, також заслуговують на увагу правників.

  Неоднозначність розуміння категорії  «нормотворча діяльність» пояснюється  й її неунормованістю в чинному законодавстві України — закон про нормативно-правові акти донині залишається не прийнятим. Хоча нині увага парламентаріїв до нього посилилася. Так, у ч. 1 ст. 1 проекту Закону «Про нормативно-правові акти» (від 1 грудня 2010 р. реєстр. № 7409), внесеного народним депутатом України Ю. Мірошниченком, нормотворча діяльність визначається як діяльність, пов’язана з плануванням, розробленням, проведенням експертизи, прийняттям (виданням) нормативно-правового акта, внесенням до нього змін, припиненням ним чинності [16]. Запропонована дефініція не відрізняється новизною та відтворює аналогічне положення законопроекту про нормативно-правові акти, внесеного на розгляд парламенту в 2008 р. народним депутатом України Р. Зваричем (від 14 січня 2008 р. реєстр. № 1343) [17] та заветованого у тому ж році Президентом України.

  Аналіз наведеної дефініції законопроекту  від 1 грудня 2010 р. № 7409 дає змогу  стверджувати, що автори відповідного  нормативного положення, діючи згідно  з вимогами і певною мірою  усталеними традиціями нормопроектної  техніки, запропонували визначення нормотворчої діяльності шляхом наведення вичерпного переліку основних стадій нормотворчого процесу — планування, розроблення, проведення експертизи, прийняття (видання) нормативно-правового акта, внесення до нього змін, припинення ним чинності. Це деталізує, але не вичерпує зміст нормотворчої діяльності. Очевидно, що розуміння змісту цієї категорії неможливе без усвідомлення як процесуальної, так і матеріальної сутності нормотворчої діяльності.

  Окрім стадій нормотворчого процесу, слід виокремити і систему суб’єктів нормотворчої діяльності. Ця система представлена такими суб’єктами, як народ України; Українська держава в особі Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і міністерств, інших органів державної влади, наділених згідно із законодавством нормотворчими повноваженнями; територіальні громади в особі як членів цих громад (місцевий референдум), так і органів місцевого самоврядування; Автономна Республіка Крим в особі Верховної Ради АР Крим і Ради міністрів АР Крим. Не можна погодитись із положенням ст. 3 проекту Закону «Про нормативно- правові акти» (від 1 грудня 2010 р. реєстр. № 7409) про віднесення до суб’єктів нормотворення громадян України [16], оскільки вони за визначенням не можуть одноособово створити норму права, а тим більше нормативно-правовий акт. Якщо ж йдеться про волевиявлення громадян України на всеукраїнському референдумі з приводу проекту нормативно-правового акта, то суб’єктом нормотворення буде народ України. Утім, юридична природа рішень всеукраїнського референдуму, які завжди є правовими, але не у всіх випадках нормативно-правовими актами, заслуговує свого самостійного наукового дослідження [26, 5-10].

  Також слід зазначити, що нормотворча  діяльність є цілеспрямованою  юридичною інтелектуально-вольовою  діяльністю суб’єктів, уповноважених  створювати, змінювати чи скасовувати  нормативно-правові акти у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України. При цьому нормопроектна діяльність може втілювати політичну волю чи публічно-владні повноваження, а також законні інтереси як колективного «публічно-правового територіального утворення» (за В. Чиркіним. — Авт.) [28, 56-59] — народу України, Української держави, територіальних громад, АР Крим тощо, так і посадових осіб, зокрема Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, сільського, селищного, міського голови тощо.