Нормативно-правовые акты и их действие

Каждая национальная (национально-государственная) система  права, наряду с другими особенностями, отличается и своеобразием источников действующего (позитивного) права. Вместе с тем различные национальные системы права, входящие в ту или иную правовую семью, имеют и некоторые общие черты, которые присущи и соответствующим источникам права. В российской системе права, как и в других системах права, относящихся к романо-германской правовой семье, в современных условиях основным источником права являются нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты).

В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации. Система нормативных правовых актов Российской Федерации строится согласно иерархической соподчиненности актов, определяемой в зависимости от их юридической силы.

Иерархическое построение выступает не столько  признаком отдельного документа, сколько  характеризует систему актов. Тем  не менее, этот признак представляется важнейшим, так как только в связи  с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие  перед ними задачи. Н.М.Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности»⁹. По мнению С.С.Алексева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре»¹⁰. Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования¹¹. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.

На вершине  этой пирамиды находится Конституция  России. Это универсальный нормативный  акт учредительного характера, принятый на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция содержит нормы  наиболее общего характера, которые детализируются другими отраслями права. Таким образом, нормы иных нормативных актов относятся к конституционным нормам как конкретные к общим. Устанавливая правовые основы и принципы иных правовых отраслей, Конституция выступает в качестве обще-нормативной основы правовой системы в целом. Конституция обладает верховенством и высшей юридической силой. Кроме того, ее отличает особый, усложненный порядок принятия и изменения.

В Конституции  РФ установлены основы конституционного строя и федеративного устройства страны, сформулированы фундаментальные принципы общественной и государственной жизни, закреплены права и свободы человека и гражданина, определены система и правомочия государственных органов, регламентированы основные вопросы местного самоуправления, предусмотрен порядок внесения поправок в действующую Конституцию и принятия новой Конституции. В Конституции (во II разделе «Заключительные и переходные положения») урегулированы также некоторые другие важные вопросы, связанные с вступлением в силу Конституции 1993 г. и прекращением действия прежней Конституции.

Все нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты) должны соответствовать Конституции  РФ. Важную роль в плане обеспечения  этого требования играет Конституционный  Суд РФ. Согласно Конституции (ч. 6 ст. 125), правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.

На уровень  ниже находятся федеральные законы. Обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам кроме Конституции. Принимаются либо высшим представительным органом государства - парламентом, либо на референдуме. Законы регулируют наиболее важные, стратегические вопросы жизни общества. Они всегда носят нормативный характер.

Общефедеральные законы делятся на два вида —  федеральные законы и федеральные  конституционные законы.

Федеральные законы делятся на кодификационные  законы (кодексы) и обычные (некодификационные) законы. Кодекс — это закон интегративного характера, который содержит внутренне согласованный комплекс общих принципов и конкретных норм, необходимых для целостной и единообразной правовой регуляции всех основных отношений в определенной области общественной жизни. Как правило, кодексы носят отраслевой характер и включают в себя совокупность принципов и норм одной отрасли права. В качестве примера можно сослаться на Гражданский кодекс РФ (часть первая — от 30 ноября 1994 г., часть вторая — от 26 января 1996 г.), Семейный кодекс РФ (от 29 декабря 1995 г.), Уголовный кодекс РФ (от 13 июня 1996 г., вступил в силу с 1 января 1997 г.), Воздушный кодекс РФ (от 19 марта 1997 г.) и др.

Основную  массу федеральных законов составляют обычные (некодификационные) законы, регулирующие отдельные, наиболее важные общественные отношения (или определенную взаимосвязанную совокупность таких отношений). К таким законам относятся, например, и др.

Федеральные конституционные законы принимаются  по вопросам, предусмотренным самой Конституцией РФ. Всего Конституция предусматривает необходимость принятия четырнадцати таких законов. Часть из них уже принята (например федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ, о Правительстве РФ), а некоторые другие (например федеральные конституционные законы о Конституционном собрании, об изменении статуса субъекта РФ и др.) еще предстоит принять.

Федеральные конституционные законы обладают более  высокой юридической силой, чем  федеральные законы: федеральные  законы, согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 76), не могут противоречить федеральным конституционным законам. К таким законам относятся, Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 07.05.2009) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 12.04.1995),Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) "О Правительстве Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997) (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.01.2009) и др.

К подзаконным  нормативно-правовым актам РФ относятся нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции и иные нормативные акты федеральных министерств и ведомств РФ.

Среди подзаконных  нормативно-правовых актов РФ наибольшей юридической силой обладают нормативные  указы Президента РФ. Такие нормативные указы Президента РФ (как и его ненормативные указы и распоряжения), согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 90), «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Они, как и ненормативные указы и распоряжения Президента РФ, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. По сравнению с законами указы относительно быстро принимаются и вступают в силу. Кроме того, перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен, и по обыкновению они подготавливаются заинтересованными ведомствами или Правительством. К ним относятся: Указ Президента РФ от 26.05.2009 N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года".

Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть, издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. При этом распоряжения Правительства РФ издаются по оперативным вопросам и являются, как правило, актами индивидуального характера (не устанавливают норм права). Постановления Правительства РФ принимаются по основным направлениям осуществления федеральной исполнительной власти и носят нормативный характер. В качестве примера можно сослаться на Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 27.06.2009) "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации"

. Постановления  Правительства РФ (как и его ненормативные распоряжения) издаются, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 115), «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации». В случае их противоречия указанным актам постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Особенность нормативно-правовых актов министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомств) состоит в том, что министерства и ведомства могут издавать приказы и инструкции, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных законами РФ, указами Президента, постановлениями Правительства. Поэтому издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов, хотя на практике часто бывает по-иному.

Акты этой группы очень многочисленны и  многообразны. К ним относятся  приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т.д. Все  они издаются для реализации функций  государственного управления в разных сферах общественной жизни (промышленность, наука, культура, здравоохранение, безопасность и т.д.) и обязательны для исполнения для всех подведомственных министерствам и ведомствам организаций, учреждений, должностных лиц. Вот некоторые из них: Приказ Минэнерго РФ от 21.04.2009 N 120 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.05.2009 N 13925), Инструкция ЦБ РФ от 16.01.2004 N 110-И (ред. от 27.03.2009)"Об обязательных нормативах банков" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 06.02.2004 N 5529) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.05.2009).

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации  составляют значительную часть действующих  в стране нормативных актов. Согласно Конституции РФ (ст. 76), субъекты РФ издают свои нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты) как по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, так и по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции РФ).

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить  федеральным законам, принятым по предметам  ведения РФ (см. ст. 71 Конституции  РФ) и предметам совместного ведения  РФ и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции РФ). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. В этих случаях при противоречиях между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ действуют лишь в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

В республиках, входящих в состав РФ, принимаются  такие нормативно-правовые акты, как  конституции соответствующих республик, законы, акты главы исполнительной власти в республике, постановления республиканского правительства, акты республиканских министерств и ведомств.

В иных субъектах  РФ (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) принимаются следующие  нормативно-правовые акты: уставы соответствующих субъектов РФ, законы, акты главы администрации и других органов исполнительной власти в этих субъектах РФ.

В круг нормативных  актов как источников права входят и нормативно-правовые акты органов  местного самоуправления, издаваемые ими в соответствии с действующим законодательством. Хотя органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, но они наделены законодательно (в порядке делегированного государством нормотворчества) отдельными государственными правомочиями, в том числе и правом на издание ряда нормативно-правовых актов по вопросам местного значения. Так, представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением принимается устав муниципального образования. В нем, в частности, определяются виды, порядок принятия и вступления в силу других нормативно-правовых актов органов местного самоуправления — актов представительного органа и должностных лиц местного самоуправления.

Существуют также локальные  акты государственных и негосударственных учреждений и организаций различных форм собственности. Для законного оформления, юридической институционализации эти организации создают различные правовые акты: приказы, издаваемые руководителем организации, уставы и положения, на основе которых осуществляют свою деятельность. Подобные акты составляют нижнее звено подзаконных правовых актов и в большинстве случаев, для того чтобы приобрести юридическую силу, должны быть зарегистрированы в соответствующем муниципальном органе власти. Например, устав общества с ограниченной ответственностью (либо иной аналогичной организации) приобретает юридическую силу только после регистрации в государственных органах власти.

4. Порядок  принятие нормативно-правовых актов  в РФ

 Для проникновения в сущность нормативного правового акта важны процедурные вопросы. Так, например, Г.Ф.Шершеневич указал, что «признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке»¹². Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: «Если в конституционных государствах, - пишет ученый, -  граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха».

Российское  государство создало достаточно  развитый механизм регулирования правотворчества.  Основные идеи, принципы, конструкция  законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества». К сожалению, в законах эти основополагающие тезисы дальнейшего развития пока не получили. Попытки принятия процедурного документа в виде закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» не дали результата. Цель данного законопроекта в установлении процессуальных правил, тогда как закон «О нормативных правовых актах в РФ» выполнял бы роль материального акта. Эта идея пока не получила своего завершения, в силу чего сохранился порядок регламентного регулирования внутренними актами палат Федерального Собрания.