Мемлекеттік басқаруды қамтамасыз етудің құқықтық астарлары

Басқарушылық  процестерді (және қатынастардағы) іс-әрекетті анықтайтын құқықтық нормалардың мән-мағынасы басқарушылық қатынастарға қатысатын  тұлғаларға құқықтық норманың ықпал етуінен тұратын құқықтық реттеу тәсілдеріне байланысты болып келеді. Құқықтық реттеу тәсілдері: позитивтік міндеттеу – тұлғаларға нақты оң іс-әрекеттер жасауды тікелей міндеттеу; тыйым салу – қандай да бір іс-әрекеттерді орындамауға міндеттеу; рұқсат ету – тұлғалардың өзіндік белсенді іс-әрекетін атқаруына құқықтарын қамтамасыз ету. Аталмыш тәсілдерінің барлығы мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеуде қолданылады, бірақ олардың ішінде позитивтік міндеттеу тәсіліне негізгі басымдық беріледі. Себебі, мемлекеттік органға берілген құзіретке міндеттілік сипатқа тән және оның құзіретінде жазылғандардың барлығы да міндетті түрде атқарылуды қажет етеді. Мемлекеттік органдардың азаматтық құқық субъектілерінен айырмашылығы да осында, өйткені мемлекеттік басқару конституциялық және әкімшілік құқық нормаларымен реттеліп отырады.

Сонымен бірге  құқықтық нормалардың мәніне сай  құқықтық реттеу барысында қолданылатын заң нормалары ғылыми әдебиеттерде төмендегідей жіктеледі: адамдарға  құқық беру және оларды міндеттеу арқылы тікелей қоғамдық қатынастарды реттеуге бағытталған, нұсқаулардан тұратын реттеуші нормалар; заң алдында жауапкершілік шараларын және санкцияны қолдау тәртібін белгілеуге бағытталған қорғаушы (сақтаушы) нормалар; реттеуші және қорғаушы нормаларды толықтыру қасиетіне ие болатын мамандандырылған нормалар, олар өз кезегінде мемлекеттік құқықтық институттардың белгі-нысандары мен анықтамалары келтірілетін анықтамалық-пайымдық, яғни дефинитивтік нормалар; қағидаттық (принцптері білдіретін) нормалар; актілердің күшін білдіретін оперативтік (жеделдік) нормалар; нормалардағы қайшылықтарды шешуге мүмкіндік беретін коллизиялық нормалар; нормалар (ережелер) мазмұны бойынша факулътативтік, ұсыныстық, ситуациялық, баламалық болып бөлінеді.

Сонымен, мемлекеттік-басқарушылық ықпалдарды қалыптастыру және жүзеге асыруды қамтамасыз етумен байланысты болатын мемлекеттік-құқықтық институттар (элементтер), адамдардың сана-сезімі, тәртібі (мінез-құлқы) және қызметі мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеудің объектілерін құрайды. Осы объектілерге сай құқықтық реттеу әдістерінің ішінен мемлекеттік органдардың құқықтық мәртебесін және олардың қызмет ету процестеріне нақтылық, мақсатты бағыттылық, бірізділік сипат беретін құралдар, тәсілдер, амалдар, нормалардың құрылымы қолданылады. Сондықтан көп жағдайлар осы құбылыстардың бәрі заңды түрде көрініс табатын және бекітілетін құқық нысандарына тәуелді.

Мемлекеттік органдар мен мемлекеттік  лаузымдардың құқықтық жағдайын айқындау мақсатында қолданылатын құқық нысандарының оларға қажетті құрылымдық ұйымшылдық, атқаратын қызметтеріне ұтымдылық, өзара іс-әрекеттеріне жүйелілік сипат беруде маңызы зор. Мемлекеттік басқару элементтеріне, басқарушылық процестердегі адамдардың жүріс-тұрыс ережелеріне (нормаларына) мәртебелік (статус) сипаттама беретін құқықтық нормалардың құқықтық күші неғұрлым жоғары болса, соғұрлым мемлекеттік басқарудың тұтастығын қаматамасыз етуге және оның ұйымдық құрылымның әр түрлі деңгейлері мен кіші жүйелерінің басқарушылық ықпалдарын үйлестіруге мүмкіндігі мол болады. Сонымен қатар құқықтық реттеу нысандары өздерінің сипаты, мазмұны жағынан үйлесімді болып, нәтижесінде мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеу жүйесін құруы қажет. Сондықтан орындалуының нәтижесінде мемлекеттік-ұйымдастырушылық құбылыстар, процестер, қатынастар, ретке келтірететін құқықтық реттеу нысандарына бірқатар талаптар қойылады: а) құқық нормаларын дер кезінде қабылдау; ә) құқықтық реттеу нысандары тұрақты болуы тиіс; б) құқық нормаларының өзара байланыстылығы және кешенділігі. [5.148-149 бб]

Құқықтық реттеудің ең негізгі  нысаны – мемлекеттік конституциясы  және одан туындайтын әр түрлі қоғамдық қатынастарды реттейтін заңдар, нормативтік-құқықтық актілер, Президенттің шығаратын түрлі  жарлықтары, өкімдері. Заң шеңберінде құқықтық нормативтік актілер жалпы мелекеттік, ведмоствалық, жергілікті, локальдық немесе ішкі ұйымдық болып бөлінеді. Жалпы мемлекеттік нормативтік актілер жалпы мемлекеттік қатынастарды реттеп, басқарады. Оларды мемлекеттік көлемде, қоғамды басқаратын ең жоғарғы мемлекеттік органдар бекітеді (президент, парламент, үкімет). Жекелеген ведомствалардың заң негізінде жасаған нормативтік актілері сол ведомства ішіндегі қатынастарды реттейді. Жергілікті нормативтік актілерді жергілікті жерлерде мемлекеттік биліктің аумақтық органдары мен басқармалары немесе өзін-өзі басқарудың жергілікті органдары шығарады. Олардың ықпалы мен әрекеті сол өлке, облыс, қала, аудан, кент, ауыл аумағында тұратын адамдары түгел қамтиды. Локальдық немесе ішкі ұйымдық нормативтік актілерді жекелеген кәсіпорындар, ұйымдар өздерінің ішкі істеріндегі мәселелерді шешу мақсатында шығарады. Бұл актілердің ықпалдары мен әсерлері тек осы ұжым мүшелері болып табылатын адамдарды ғана қамтиды.

Құқықтық реттеу нысандарына сәйкес құрылымы қалыптасады:

1.Конституция мен заң шығару негізінде бекітіліп, объективті түрде қалыптасқан;

2.Мемлекеттік басқару қатынасатарының сипатына қарай:

2.1Заң шығару арқылы реттеу;

2.2Мемлекеттік басқарудың бірқатар элементтерін жергілікті басқару     органдары арқылы нормативтік айқындау;

3.Жалпы (орталық) атқарушы билік арқылы ішкі жүйелік нормативтік реттеу;

3.1Аумақтар шеңберіндегі халықтың еркін білдіретін өзін-өзі басқаруға негізделген реттеу;

3.2Құқықтық қорғау негізіндегі реттеу.

Қорыта айтқанда, құқықтық реттеу процесі жүйелі түрде ұйымдастырылған болуы тиіс, яғни құқықтық нормаларды қабылдау уақыты, мазмұны, заңдық күші және оларды жүзеге асыратын органдар арасында өзара тығыз байланыс болуы қажет. [6.12-13бб]

 1.2 Мемлекеттік басқару ісінде заңдылықты қамтамсыз ету мен тәртіп мәселелері

Заңдылық дегеніміз қолданылып жүрген құқық нормаларын оның барлық субъектілерінің (мемлекеттік органдар мен лаузымды тұлғалардың, азаматтар  мен барлық жеке және заңды тұлғалардың) қатаң және бұлжытпай сақтауы. Ғылыми әдебиеттерде мемлекеттік басқарудағы заңдылық қызмет принцпі ретінде, билікті жүзеге асыру әдісі ретінде, қоғамдық-саяси өмірдің режимі ретінде, түрлі құқық қатнастарына қатысушыларға қойылатын талаптар жүйесі ретінде қарастырылады. Заңдылықтың өзіне тән маңызды белгілері бар, атап айтқанда, тұтас мемлекетті, барлық мемлекеттік және жергілікті басқару құрылымдарын толық қамтитын біріңғайлығы, әртүрлі жағдайларда түрлі адамдар мен ұйымдық құрылымдардың оны бірдей түсініп, орындамайтындығы, жаппай қамтитындығы, яғни мемлекеттік басқарудағы заңдардың тек мемлекеттік, жергілікті органдарына, ондағы қызметкерлерге ғана емес, сонымен бірге бүкіл қоғамға, азаматтарға таралуы, оның кепілдік беру мүмкіншілігі әрі тұрақты болуы.

Мемлекеттік басқарудағы заңдылықты қамтамасыз ету ең алдымен, мемлекеттік билікті қалыптастыруға байланысты. Заңдылық биліктің бірден бір құрылымы заңнан жоғары тұра алмайтындай жағдайда қалыптасады. Бұл билік бөлінісі арқылы қамтамасыз етілуі тиіс, яғни заң шығарушы органдар атқарушы биліктің қызметін, ал атқарушы билік өзара бірін-бірі бақылауы қажет. [7.38б]

Қазақстан Республикасы Президентінің «Мемлекеттік қызмет туралы» 1995 жылғы 26 желтоқсандағы № 2730 Заң күші бар Жарлығы тәуелсіз Қазақстанның қазіргі заманғы мемлекеттік  қызмет жүйесін институттандырудың бастауы болып мемлекеттік басқару жүйесінің кадрлық ұйытқысын сақтауға мүмкіндік берді және мемлекеттің маңызды институты ретінде мемлекеттік қызметтің дамуына негіз қалады. 

Жарлықтың қабылдануы мемлекеттік  қызмет қағидаттарын, мемлекеттік лауазымдардың  сатылығын белгілеу жолымен мемлекеттік қызмет қатынастарын реттеуге, мемлекеттік қызметшілердің құқықтық мәртебесін айқындауға және әлеуметтік кепілдіктерін белгілеуге, сыбайлас жемқорлыққа қарсы шектеулер енгізуге мүмкіндік берді.

Қазақстан Республикасы Президентінің «Қазақстан Республикасының 2010 жылдан 2020 жылға дейінгі кезеңге арналған құқықтық саясат тұжырымдамасы туралы» 2009 жылғы 24 тамыздағы № 858 және «Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспары туралы» 2010 жылғы 1 ақпандағы № 922 жарлықтарында, сондай-ақ осы Тұжырымдаманың ережелерінде айқындалатын міндеттер мен индикаторларды мемлекеттік қызмет саласын реттейтін заңнамалық және заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілерді жетілдіру жолымен іске асыру көзделеді.

Осы Тұжырымдаманың ережелері мемлекеттік қызмет мәселелері бойынша заңнамалық және өзге де нормативтік құқықтық актілерді жетілдіру арқылы іске асырылатын болады.

Осы Тұжырымдамамен енгізілетін  ұғымдар заңнамалық тұрғыдан бекітілетін  болады, сондай-ақ мемлекеттік қызмет істері жөніндегі уәкілетті органға осы Тұжырымдаманың ережелерінен туындайтын жаңа функцияларды беру көзделетін болады. [8.21б]

Құқықтық мемлекетте басқару ісіндегі заңдылықты қамтамасыз етуде біріншіден, сот билігі (Қазақстан  Республикасының жоғары соты, жергілікті соттар, конституциялық кеңес, прокуратура), екіншіден, атқарушы билік, үшіншіден, халықтың саяси белсенділігі маңызды рөл атқарады. Мемлекеттік басқаруда заңдылықты қамтамасыз ету құралы ретінде бақылау механизмдерін атауға болады. Олар арқылы басқару шешімдерінің заңға сәйкестігі анықталады.

 Бақылау механизмдерінің түрлері:

1.Сыртқы бақылау – бұл атқарушы биліктің бір органның екіншісін бақылауы;

2.Жалпы бақылау жоғары органның сәйкесінше төменгісін қадағалауы;

3.Мамандандырылған сыртқы бақылау, мысалы, кедендік бақылау, халық тұтынатын тағамдар мен тауарлардың сапасын бақылау, монополияға қарсы, санитарлық-эпидемиологиялық бақылау, радиациялық-экологиялық, жол қозғалысын бақылау;

4.Ішкі бақылау – мемлекеттік органдарда жетекшілерінің, арнайы топ бөлімдерінің бақылау функциясын атқаруы.

Заңдылықты қамтамасыз етуде халықтың саяси белсенділігі дегеніміз өзінің заңды мүдделерін, Конституция бойынша  кепілдік берілген құқықтары мен  бостандықтарын қорғауға бағытталған  әрекеті. Сондай-ақ басқарушы органдардың заңға қайшы келетін шешімдеріне наразылық білдіруі. Бұл тұрғыда халықтың белсенділік танытуы демократиялық-құқықтық мемлекет құрудың кепілі болып табылады.

Мемлекеттік басқаруда заңдылық бір  жағынан, болашақтағы қоғамдық қатынастардың  логикалық моделін жасау мен оны заң нормаларында бекіту ретінде қалыптасса, екінші жағынан, заң нормаларын іске асыру нәтижесінде пайда болатын қоғамдық қатынастардың нақты жағдайы ретінде көрініс табады. Заңдылықтың осы екінші жағдайда, қалыптасуы құқықтық реттілік түсінігін білдіреді және ол мемлекетте, қоғамда, адамдар арасында болатын, олардың қажеттіліктерін, мүдделері мен мақсаттарын қамтамасыз ететін тұрақты құқықтық қатнастар жүйесі ретінде қарастырылады. «Заңдылық» және «құқықтық реттілік» түсініктері бір-бірімен тығыз байланысты. Алайда олардың арасында белгілі шек бар. Құқықтық реттілік заңдылық талаптарының орындалу деңгейін сипаттайтын заңдылықтың нәтижесі болып табылады. Егер заңдылық белгілі талаптар қоятын, қоғамдық-саяси өмірдің тәртібін білдірсе, құқықтық реттілік – сол талаптарды орындау нәтижесінде қалыптасатын қоғамдық қатынастардың тәртіпке келтірілген нақты «құқықтық жағдайы», бір қалыпты құқықтық өмірді білдіреді. Мемлекеттік басқаруда құқықтық реттіліктің сақталмауы қоғамдағы жағымсыз құбылыстардың орын алып, кеңінен таралуына себепкер болады.

Мемлекеттік басқаруды тиімді ету  үшін заңдылық пен құқықтық реттіліктің  сақталуын қамтамасыз ету қажет. Оған мәжбүр етуден гөрі әркімнің өзі  түсініп, саналы түрде орындау арқылы қол жеткізген абзал. Ал бұл мемлекеттік басқарудағы тәртіпке байланысты. [9.136б]

Тәртіп - әр адамның келісілген ережелері, нормаларды орындау, пікір алмасу, нақтылы бір тапсырмаларды атқару процедураларын мойындап, қатаң сақтауында тұратын қоғамдық байланыстар нысаны. Ол заңдылықпен тығыз байланысты, әрі оны қамтамасыз ету құралы болып табылады. Мемлекеттік басқарудағы басты тәртіп басқару шешімдері мен іс-әрекеттен және пікір алмасулардан байқалады. Ол көптеген құрылымдардың өзара іс-әрекетін ұйымдастыратындықтан мемлекеттік басқарудың жүйелілік көрсеткішін, басқарушылық күш-жігер мен ресурстардың өнімділігін арттыратындықтан ұтымдылық көрсеткішін, басқарушылық ықпалдарды үйлестіретіндіктен, олардың адамдарға әсерін арттыратындықтан тиімділік көрсеткішін қалыптастырады.

Тәртіптің жеке іс-әрекеттерде көрініс алуынан (жұмысқа уақытында келу, құжатты уақытында дайындау мен жіберу және т.б) әрбір мемлекеттік орган белсенділігінің тұтас нәтижесі қалыптасады, ал одан – қоғамдық процесстерді мемлекеттік басқару деңгейі туындайды.

Тәртіп мемлекеттік орган қызметкерлерінің тиісті басқарушыға бағынатындығын, басқарушылық шешімдері орындайтығын, өздерінің лауазымдық функциясы мен өкілеттіктеріне жауапкершілікпен қарайтындығын білдіретін орындаушылық мазмұнға ие болады. Орындау тұлғаның өзіне, оның ұятына, сонымен бірге сыртқы жағдайларға: басқарушылық қызмет шамасы мен нұсқауларының сапасына, басқарушылық ақпараттың толықтығына, қызмет орнының техникалық қамтамасыз етілуіне, ұйымдық құрылымның тиімділігіне, кадрларды дайындаудың жалпы және кәсіби деңгейіне, мемлекеттік қызметті моральдық және материалдық ынталандыруды ойластыруға, ұжымдық моральдық-психологиялық климатқа байланысты.

Мемлекеттік басқарудағы тәртіп түрлері  бағытталуы мен мазмұнына қарай:

 1) жалпы жоспарлы;

2) келісімді;

 3) қаржылық (бюджеттік, ақша айналымы, банк қызметі, салық, несие, инвестициямен байланысты);

4) қызмет тәртібі;

5) есептік-статистикалық;

6) еңбек тәртібі;

 7) штаттық тәртіп;

8) оқу тәртібі болып бөлінеді.

Мемлекеттік басқару қандай да бір  формациялық қоғамда жүзеге асса да ол жоспарлылықтан және оны қамтамасыз ететін жоспарлы тәртіптен тыс бола алмайды. Бұл жерде сөз алға негізделген мақсаттарды қоюдың қалыпты процесі мен оларға қол жеткізу үшін келісілген іс-әрекеттерді жүзеге асыру туралы болып отыр. Мемлекеттік қоғаммен тарихи уақыт шеңберінде өзара іс-әрекет жасайды және оның сенімді болжаусыз, бағдарламасыз және жоспарсыз, қандай да бір шешім қабылдауға құқығы жоқ. Ал бұл жоспарлар мен жеке жоспарлы тапсырмаларды құру мен оларды орындаушыларға жеткізуде белгіленген тәртіпті сақтау қажеттігін, жоспарлы көрсеткіштердің, тапсырмалар мен нормативтердің орындалуын ресурстық қаматамасыз етілуін, әр түрлі басқарушы субъектілер мен басқарылатын объектілердің арасындағы қызметтің мерзімі мен тәртібін келісуді білдіреді.